Blog FINANÇAS DO ESTADO BRASILEIRO, de autoria de Álaze
Gabriel.
José Delfino Sá - Professor assistente da
Universidade do Estado da Bahia (UNEB) e doutorando em engenharia industrial no
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Industrial da Escola Politécnica da
Universidade Federal da Bahia (UFBA);
Carlos Arthur Mattos Teixeira Cavalcante - Professor associado II da Escola Politécnica da UFBA;
Ricardo de Araújo Kalid - Professor associado II da Escola Politécnica da UFBA.
Carlos Arthur Mattos Teixeira Cavalcante - Professor associado II da Escola Politécnica da UFBA;
Ricardo de Araújo Kalid - Professor associado II da Escola Politécnica da UFBA.
Ulisses de Araújo Malveira - Coordenador da Controladoria de
Tributos Imobiliários (CTI) da Secretaria da Fazenda da Prefeitura Municipal de
Salvador (Sefaz-PMS).
RESUMO
Este artigo apresenta um modelo de otimização
matemática não linear que determina novas alíquotas para o Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) incidente sobre os apartamentos
residenciais no município do Salvador (BA). São considerados a progressividade
das alíquotas, os valores venais dos imóveis, as rendas médias dos
contribuintes e as usuais metodologias de cálculo do valor do imposto. Os
resultados obtidos na aplicação desse modelo demonstram ser possível tratar de
forma objetiva e socialmente mais justa a definição das alíquotas de IPTU para
todos os tipos de imóveis de um município.
Palavras-chave: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU); finanças públicas; justiça tributária; pesquisa operacional;
modelagem com programação não linear.
1. INTRODUÇÃO
O estudo que ora apresentamos originou-se de um
trabalho realizado na Secretaria da Fazenda da Prefeitura Municipal de Salvador
(Sefaz-PMS) em 2009 que visava modernizar o Imposto sobre a propriedade Predial
e Territorial Urbana (IPTU) do município, tendo como objetivo principal obter
uma arrecadação superior à do ano anterior (2008) adotando-se uma política
tributária mais justa e capaz de corrigir algumas distorções identificadas na
metodologia de cálculo do tributo. Dessa forma, pretendia-se adequar a
arrecadação do IPTU do município de Salvador ao seu porte socioeconômico,
comparativamente a outras capitais do país. Idealizando uma nova modelagem para
o IPTU direcionada aos objetivos pretendidos, foram então realizadas várias
pesquisas, e efetivado o estudo que resultou no presente artigo. Foram
considerados os seguintes fundamentos:
a legislação tributária, nos
níveis federal, estadual e municipal, com ênfase nas leis, decretos e normas
jurídicas incidentes sobre o IPTU; o perfil estimado das rendas
médias mensais dos contribuintes e suas respectivas capacidades contributivas,
e a progressividade das alíquotas; os principais fundamentos da
metodologia de cálculo do IPTU praticada no município de Salvador, o banco de
dados de 2008 relativo aos valores venais dos imóveis e a política tributária
atual da Sefaz-PMS que estabelece as alíquotas mínima e máxima para todos os
tipos (finalidades de uso) e padrões construtivos de imóveis; a utilização dos princípios,
métodos e modelos da Pesquisa Operacional como instrumentos necessários à busca
por uma solução ótima que satisfizesse todos os objetivos propostos para o
IPTU, incluindo a especificação do modelo matemático mais adequado para se
atingir esses objetivos; a construção de diversos modelos
de otimização matemática, e a realização de simulações com estes modelos, tendo
como objetivo precípuo a determinação de alíquotas ótimas coerentes com a
capacidade contributiva dos munícipes e, deste modo, socialmente mais justas.
A partir desses fundamentos, é importante
considerar que a justiça social, neste sentido, tornou-se um critério sempre
presente a partir da Constituição Federal de 1988, que estruturou o IPTU
observando essa diretriz. Boquimpani (2007), baseado no Estatuto da Cidade (Lei
nº10.257, de 10 de julho de 2001), sustenta a tese de que a justiça tributária
é imperativa para superar as desigualdades sociais urbanas em um estado social
de direito. Abdala (2008) procurou avaliar se há uma correlação significativa
entre a receita orçamentária dos municípios, em termos per capita, e
seus respectivos graus de desenvolvimento humano (IDH), mediante um modelo
econométrico com dados de uma amostra envolvendo 2.264 cidades brasileiras no
período 1991-2000. Os municípios foram agregados conforme a região geográfica e
o tamanho da população residente objetivando-se a possibilidade de se testar a
robustez dos resultados preliminares. Através da estabilidade dos resultados,
independentemente dos agrupamentos, concluiu-se que a relação entre a receita
tributária per capita municipal e o IDH mostrou-se muito fraca, embora
estatisticamente significante, e quanto piores os indicadores sociais do
município observado, maior era o aumento marginal esperado no IDH em função dos
acréscimos em sua arrecadação per capita.
Geralmente, os critérios utilizados para a promoção
da justiça social são o da progressividade das alíquotas e o da isenção. Os
valores das alíquotas e os critérios de isenção são estabelecidos nos códigos
tributários dos municípios, a exemplo do Código Tributário e de Rendas do
Município do Salvador (Lei nº7.186, de 27 de dezembro de 2006). Para que o
cidadão possa usufruir a isenção do IPTU é suficiente a comprovação de que
preenche as exigências legais. Quanto à aplicação ou não de alíquotas
progressivas, e em que intensidade, isto fica definido nas metodologias de
cálculo adotadas pelos municípios. O IPTU torna-se progressivo quando suas
alíquotas são definidas em função da capacidade contributiva dos munícipes, de
modo coerente.
Assim, para a efetivação da justiça tributária
quando da aplicação do imposto, torna-se importante buscar o desenvolvimento de
um estudo criterioso visando estabelecer metodologias de cálculo mais
eficientes para o IPTU, em que os critérios de progressividade estejam
explícita e criteriosamente presentes. E para se harmonizar justiça social com
aumento da arrecadação torna-se necessária a determinação de alíquotas
progressivas adequadas em relação a esses dois objetivos.
O incremento da arrecadação depende a priori
da utilização de uma ou mais das seguintes alternativas: aumento do valor das
alíquotas, atualização da Planta Genérica de Valores Imobiliários (PGVI),
tornando o valor venal dos imóveis o mais próximo possível do valor de mercado,
e ampliação do cadastro de imóveis para tributação junto ao órgão fazendário
(Carvalho Jr., 2006). Pelegrina (2009) cita em sua pesquisa que, entre os
problemas mais comuns na gestão do IPTU, sobressaem-se as falhas na legislação
tributária e os cadastros desatualizados, e que os cadastros existentes nas
cidades brasileiras resumem-se a inventários oficiais dos limites físicos das
propriedades e de suas benfeitorias, tendo como objetivo apenas a tributação
imobiliária. Opina ainda que a solução ideal seria a implantação de um Cadastro
Territorial Multifinalitário (CTM), dado que suas funções são de natureza
econômica e social, podendo servir como um apoio para o combate à pobreza
através do aperfeiçoamento dos processos de regularização fundiária e segurança
jurídica, além do monitoramento ambiental.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Na nova modelagem do IPTU do município de Salvador,
foram consultadas as seguintes referências, que contribuíram de modo efetivo e
vital, com informações e dados relevantes para se atingir os fins propostos:
Os fundamentos relativos à
criação, princípios, diretrizes e aplicação do IPTU, proveniente de diversos
instrumentos jurídicos, tais como: a Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988, o Código Tributário Nacional - CTN (Lei nº5.172, de 25 de
outubro de 1966), o Estatuto da Cidade (Lei nº10.257, de 10 de julho de 2001),
o Código Tributário e de Rendas do Município de Salvador - CTRMS (Lei nº7.186,
de 27 de dezembro de 2006), e os decretos municipais que dispõem sobre as
correções do IPTU: nº9.207, de 11 de novembro de 2001, nº14.116, de 27 de
dezembro de 2002, e nº19.223, de 29 de dezembro de 2008; Informações básicas sobre os
aspectos legais, operacionais e administrativos do IPTU, como as questões da
uniformidade, progressividade e regressividade do imposto, renda e capacidade
contributiva, e os princípios que norteiam o IPTU, obtidos de: Ballarini
(2010), Vasques (2009), Oliveira (2009), Camargo (2008), Barbosa (2007),
Boquimpani (2007), Fraga (2007), Carvalho Jr. (2006), Fernandes (2005), Palermo
(2005), Furlan (2004), De Cesare (2002) e Garson (2001). A utilização da metodologia da
Pesquisa Operacional na modelagem proposta, e sua contribuição para a
elaboração e simulação de um modelo matemático apropriado para o IPTU de
Salvador e necessário ao desenvolvimento socioeconômico da cidade, pesquisados
em: Colin (2007), Arenales e colaboradores (2006), Bazaraa e colaboradores
(2006) e Hillier e Lieberman (2005).
2.1 Progressividade, uniformidade e capacidade
contributiva
De Cesare (2002) ressalta a existência de dois
tipos de progressividade: fiscal e extrafiscal. A progressividade extrafiscal
consiste na aplicação de alíquotas crescentes no tempo, à medida que prazos
estabelecidos pelo poder público para o adequado aproveitamento do solo urbano
não são cumpridos. No Brasil, ela é muito aplicada no caso de terrenos sem
edificações. Já a progressividade fiscal consiste no estabelecimento de
alíquotas coerentes com a capacidade contributiva dos cidadãos.
Várias pesquisas são favoráveis à adoção dos
princípios da progressividade e uniformidade do imposto, e da capacidade
contributiva dos cidadãos, e os recomendam, não só pela fundamentação legal,
como também pelo favorecimento à justiça social.
Destas, são relevantes: a de Bucher (1996), que
considera o Princípio da Progressividade como o instrumento adequado para
acionar a Função Social do IPTU. Embora reconheça que a Constituição Federal de
1988 validou juridicamente a aplicação da progressividade no IPTU, garantindo
sua eficácia, sua regulamentação que era esperada pela norma geral não
aconteceu, e os municípios sem uma orientação jurídica padronizada passaram a
aplicá-lo de acordo com sua conveniência, existindo atualmente inúmeros
procedimentos diversificados.
Payeras (2008) realizou uma pesquisa sobre a carga
tributária no Brasil e sua distribuição, desenvolvendo um modelo capaz de
captar como as diferentes classes de renda são afetadas pelas mudanças nas
alíquotas dos tributos. O modelo foi baseado na carga tributária por faixa de
renda, considerando a estimação de uma matriz de elasticidade marshalliana e o
padrão de consumo da população, com as simulações sendo realizadas com base nos
microdados da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) do IBGE, no período de
2002-03. Foi realizado um estudo da atual incidência do sistema tributário
brasileiro considerando as cargas tributárias direta, indireta e total por
faixa de renda até a estimação de um modelo de sacrifício equitativo. A
conclusão da pesquisa foi que o sistema tributário brasileiro é regressivo em
relação à renda, graças em grande parte aos impostos indiretos.
Bonetti (1997) procura demonstrar a relação da
progressividade nos impostos com os princípios da Igualdade e da Capacidade
Contributiva, e, no caso particular do IPTU, também com a Função Social da
Propriedade, em que também é possível a aplicação da progressividade como sanção
(extrafiscal).
Carrazza (1992) demonstra que a progressividade do
IPTU relaciona-se com a capacidade de pagamento dos contribuintes. E que,
considerando-se a condição de igualdade, deverá ser aplicado o princípio da
isonomia. A progressividade dos impostos é defendida como um instrumento de
superação das injustiças e desigualdades sociais, como também uma forma de se
acatar o princípio da capacidade contributiva.
Palermo (2005) analisou o Princípio da Capacidade
Contributiva considerando os limites de sua aplicabilidade à luz da
Constituição Federal de 1988, com ênfase na análise conceitual do princípio e
enfocando-o como instrumento de política fiscal apto a possibilitar maiores
equidade tributária e arrecadação do imposto (IPTU).
De Cesare (2002) sustenta que um dos requisitos
fundamentais para uma tributação imobiliária eficiente é a manutenção da
uniformidade de valor entre as unidades imobiliárias de mesma categoria e um
quociente constante entre os valores avaliados e os de mercado para todos os
imóveis, nas avaliações realizadas para fins tributários. Entretanto,
frequentemente são identificadas iniquidades relacionadas a esses dois fatores
na base de cálculo dos impostos.
Pelo fato de existir uma fundamentação jurídica
amparada pela Constituição em torno do assunto, pode-se inferir que uma nova
modelagem para o IPTU comporta a aplicação dos princípios da progressividade e
da uniformidade do imposto, em função da capacidade contributiva dos cidadãos.
O tema sempre provoca nos gestores do imposto uma motivação natural e vontade
política para a ampliação da justiça social, dado que a falta de uma correlação
perfeita entre a capacidade de pagamento dos contribuintes e o valor do imposto
sobre a propriedade pode redundar em um processo confiscatório, que é vedado
pelo princípio constitucional do "não confisco".
2.2 O Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU) no Brasil
Os procedimentos adotados pelos municípios
brasileiros variam consideravelmente e, portanto, vigoram diversas metodologias
de cálculo do imposto, algumas apresentando progressividade linear ou não
linear, outras regressivas, existindo desse modo uma ampla liberdade de ação
com relação ao desenvolvimento de novos modelos para o imposto.
A Constituição Federal (1988) em seus arts. 156 e
182 definiu as principais diretrizes do IPTU e recomenda a conciliação de sua
arrecadação com os princípios da justiça tributária e social. De acordo com o
capítulo III, Seção II, art. 32 do Código Tributário Nacional (CTN), o IPTU é
um imposto municipal. Consequentemente, sua administração, políticas e
diretrizes a ele relacionadas, bem como sua metodologia de cálculo, são
estabelecidas na esfera dos municípios.
Em seu art. 33, o CTN estabelece que o cálculo do
IPTU de um imóvel é determinado por meio do produto de uma alíquota pelo valor
venal da propriedade, considerando a terra e suas benfeitorias (construções) de
caráter permanente, sem incluir o valor de outros bens mantidos no imóvel, em
caráter permanente ou temporário, para a finalidade de sua utilização e/ou
exploração. Então, a base de cálculo do IPTU é o valor venal da unidade
imobiliária e, como não existe ainda um procedimento padrão legal para o seu
cálculo que possa atender de modo efetivo todos os municípios brasileiros,
quaisquer que sejam suas peculiaridades socioeconômicas, ele continua sendo
calculado conforme o CTN.
Um caso especial para o IPTU muito frequente no
Brasil é o de terrenos não edificados que, em consequência da progressividade
extrafiscal, são penalizados com uma tributação superior à dos imóveis
construídos (Carvalho Jr., 2006). A progressividade extrafiscal prevista no
art. 7ºdo Estatuto das Cidades, e no art. 182, § 4º, da Constituição Federal de
1988, consiste na aplicação de alíquotas crescentes no tempo, à medida que
prazos estabelecidos pelo poder público para o aproveitamento adequado do solo
urbano não são cumpridos.
O valor venal de uma unidade imobiliária para fins
de tributação é constituído pela soma do valor venal do terreno com o da
edificação. O tipo e o padrão construtivo do imóvel, assim como sua área e
localização, influenciam no valor da construção. Quando em um determinado
município existe uma Planta Genérica de Valores Imobiliários (PGVI), cada
região ou via pública possui um determinado valor por metro quadrado e
consegue-se estabelecer o valor do terreno de cada logradouro por um período de
tempo, já que o mercado imobiliário é dinâmico. Assim, o valor total de um
terreno poderá ser calculado multiplicando-se sua área total pelo valor do
metro quadrado. Por outro lado, as finalidades de uso (tipos) e os padrões
construtivos são os fundamentos que servem como base para determinação do valor
venal das edificações.
Sobre as alíquotas do IPTU, em Carvalho Jr. (2006)
vimos que no Brasil existem vários critérios para o estabelecimento de seus
importes: valor venal, padrão construtivo, localiza-ção e tamanho dos imóveis.
Um sistema regressivo de tributação admite uma única alíquota que é aplicada a
todos os imóveis independentemente de seu valor venal, ou qualquer outro
critério adotado para sua valoração. Já em um sistema progressivo, torna-se
necessário um conjunto de alíquotas (pelo menos duas) hierarquizadas por valor
que deve manter uma relação de pertinência com os níveis adotados de valoração
dos imóveis. Em algumas cidades funciona um sistema progressivo em que os
importes das alíquotas são variados de acordo com um dos critérios citados, em
outras, são adotados mais de um critério. Em Belém, Belo Horizonte, Curitiba,
Fortaleza, Natal, Recife e São Paulo é adotado um sistema de IPTU progressivo,
no qual as alíquotas são determinadas em função do valor venal dos imóveis.
Goiânia e Florianópolis também admitem um regime de progressividade, porém os
critérios adotados são localização e tamanho das unidades imobiliárias,
respectivamente. Em Salvador, a progressividade das alíquotas é baseada no
padrão construtivo das propriedades. Algumas cidades, como Nova Iguaçu e São
Gonçalo, praticam um sistema progressivo de alíquotas relacionado a mais de um
critério: valor venal e localização. Por outro lado, Brasília, Aracaju, Cuiabá,
João Pessoa, Porto Alegre, Rio de Janeiro e Vitória permanecem com um sistema regressivo
de alíquotas. Considerando o IPTU de algumas capitais brasileiras de porte
similar a Salvador, temos que:
a) Em Porto Alegre, não existe progressividade.
Vigora apenas uma alíquota para cada tipo de imóvel (residencial e não
residencial). Porém, são atribuídas uma alíquota reduzida aos imóveis
utilizados na produção agrícola, e alíquotas mais elevadas aos terrenos não
edificados (progressividade extrafiscal).
b) Em Recife, vigoram cinco alíquotas para cada
tipo de imóvel incidentes sobre igual número de faixas de valores venais.
Existe progressividade linear nos dois casos.
c) Em Fortaleza, existem três alíquotas para os
imóveis residenciais e duas para os não residenciais. O sistema adota também
redutores para cada faixa.
d) Em Belo Horizonte s ão utilizadas três alíquotas
linearmente progressivas para os imóveis residenciais e uma para os não
residenciais (regressividade).
e) Em Curitiba encontra-se a metodologia mais
sofisticada para o cálculo do IPTU. O sistema admite nove alíquotas para os
imóveis residenciais e cinco para os não residenciais (progressividade não
linear em ambos os casos). Sobre os terrenos não edificados, são aplicadas
cinco alíquotas linearmente progressivas. O sistema admite ainda dois tipos de
progressividade: a do imposto recomendada pela Constituição Federal e a
progressividade graduada oriunda do cálculo do valor do imóvel (efeito
"cascata").
2.3 A distribuição da carga tributária
A equidade na aplicação do imposto é entendida como
a relação coerente entre o importe a ser pago e a capacidade de pagamento do
contribuinte, a qual está diretamente relacionada com sua renda. Na gestão
tributária do município de Salvador já existe um consenso a respeito da
compatibilidade entre esses dois fatores, e são utilizadas alíquotas
progressivas de acordo com o padrão construtivo da propriedade. Porém, a
questão crucial é se o grau de progressividade adotado é o mais apropriado para
o município.
Com base em informações originárias da Associação
Brasileira de Empresas de Pesquisa (Abep), obtida dos relatórios Critério de
Classificação Econômica Brasil (CCEB), na Web, temos dados sobre a composição
social de Salvador e do Brasil em 2008, e sobre a evolução da renda média
familiar no Brasil no período 2005-08.
Percebe-se que as três classes menos favorecidas de
Salvador (C2, D e E) concentram um percentual da população (63,3%) bem superior
ao do Brasil (43,4%), enquanto o contrário acontece com as outras classes. Isso
significando que, do ponto de vista social, Salvador não está bem posicionada
com relação ao contexto social do país.
Mediante a análise dos dados observa-se que, no
Brasil e, consequentemente, no município de Salvador, as rendas médias
familiares são distribuídas exponencialmente de acordo com as classes sociais,
podendo-se inferir que a capacidade contributiva dos munícipes, por estar
diretamente relacionada às suas rendas, segue a mesma tendência.
De acordo com dados do IBGE aferidos no biênio
2002-03, a participação do pagamento do IPTU na renda familiar dos
contribuintes das capitais brasileiras, embora não seja a ideal, é mais amena
naquelas cidades que adotam um sistema de alíquotas progressivas.
No entanto, observa-se que as capitais São Paulo,
Belo Horizonte e Goiânia, apesar de utilizarem alíquotas progressivas, denotam
ausência de justiça tributária por aplicarem um grau de progressividade
incoerente com a capacidade de pagamento dos contribuintes. A participação do
IPTU sobre a renda familiar da classe com menor renda (zero a dois salários
mínimos) é mais do que o dobro de outras cidades, e as classes de renda mais
elevada pagam relativamente menos imposto do que as classes menos favorecidas.
Além disso, vimos anteriormente que o IPTU de
Recife e de Curitiba apresentam alíquotas para os imóveis residenciais dotadas,
respectivamente, de progressividade linear e não linear, mas também sem ser
exponencial, como o caso das rendas médias familiares. Essa falta de
compatibilidade contribui para a presença de distorções no que se refere à
participação do pagamento do IPTU nas rendas familiares referentes às diversas
classes sociais. Vale ressaltar que as alíquotas do IPTU praticadas nas
capitais que adotam a progressividade, à exceção de Curitiba, apresentam um
número pequeno de alíquotas (menor ou igual a cinco), o que não é recomendável,
pois as classes sociais brasileiras são geralmente representadas mediante uma
estratificação maior, e deveria haver pelo menos uma alíquota para cada classe.
Pelos critérios da Abep e do IBGE, existem respectivamente oito e seis classes
sociais, bem delimitadas pelas respectivas faixas de rendas familiares.
No caso das capitais que não aplicam critérios de
progressividade no cálculo do IPTU, o peso do imposto sobre a renda familiar é
ainda maior. As classes de renda familiar mais baixas (zero a dois salários
mínimos) comprometem mais do que o dobro do percentual da renda familiar que é
comprometida pelas famílias de mesma classe nas cidades que adotam critérios de
progressividade.
Então, o estabelecimento de um conjunto de
alíquotas progressivas para o IPTU configura um problema de decisão importante
no âmbito do planejamento tributário municipal, pois pode ainda evitar ou
minimizar dois tipos de consequência danosa, uma referente à mobilidade forçada
do segmento social de indivíduos de idade avançada para bairros e moradias mais
humildes, e a outra, provocadora de evasão fiscal.
De acordo com Shan (2010), uma das consequências
perversas do ponto de vista social é que proprietários idosos de bons imóveis
vivendo da Previdência Social poderão ser induzidos a abdicar de suas moradias
e migrar para outros imóveis e bairros de padrão inferior por não disporem mais
de recursos para pagar o imposto sobre a propriedade. No estudo estatístico
apresentado, as estimativas de ponto central sugerem que nos EUA um incremento
de US$ 100,00 no imposto anual de propriedade provoca um aumento percentual de
0,73% em média nas taxas de mobilidade referentes a um período base de dois
anos. Os resultados apresentados mostraram-se estatisticamente robustos para
uma variedade considerável de testes de robustez. Esse autor conclui que os
impostos sobre a propriedade são importantes em decisões de mudança dos
proprietários idosos. Pode-se deduzir que no Brasil existe uma similaridade
nesse sentido, dado que a aposentadoria oficial do INSS geralmente está aquém
do rendimento de um trabalhador na ativa. Então, o idoso aposentado passa a ter
uma renda restringida, provocando uma queda na qualidade de vida.
Vale salientar que a falta de compatibilidade entre
o valor do imposto e a capacidade de pagamento dos contribuintes provoca ainda
uma propensão à sonegação e evasão fiscal. Dhami e Al-Nowaihi (2010) fizeram
uma pesquisa sobre a evasão fiscal nos EUA e conseguiram resultados díspares ao
utilizarem duas metodologias científicas: a Teoria da Utilidade Esperada (EUT)
e a Teoria do Prospecto (PT) no que se refere à escolha pelo governo de uma
alíquota ótima para o imposto e à decisão de sonegar por um contribuinte em
face da probabilidade de descoberta por uma auditoria e de penalidade pela
sonegação. As conclusões mais importantes sobre a aplicação desses métodos
foram que: as predições da Teoria da Utilidade Esperada aplicada à sonegação de
imposto estão quantitativa e qualitativamente em discrepância com a evidência
dos fatos, ao contrário da Teoria do Prospecto, que faz as predições corretas.
E que os dados são mais bem descritos por contribuintes usando a Teoria do
Prospecto e pelo governo usando a Teoria da Utilidade Esperada. Os resultados
foram considerados robustos para diversas especificações alternativas
possíveis, e mostraram que têm um peso significativo no debate entre
liberalismo e paternalismo, em uma economia de caráter comportamentalista.
2.4 O IPTU no município de Salvador, Brasil
De acordo com o Censo do IBGE de 2010, o município
de Salvador, isolado da RMS, possui 706,799 km2 de área, conta com
2.676.606 habitantes e apresenta um IDH de 0,805, constituindo-se na maior
cidade da região Nordeste em termos populacionais. De acordo com informações
obtidas de relatórios e planilhas produzidos pela Coordenadoria de Tributos
Imobiliários (CTI) da Sefaz-PMS, o sistema do IPTU de Salvador apresentou o
seguinte perfil referente aos imóveis cadastrados em 2008: o segmento das
propriedades residenciais (apartamentos e casas) mostrou-se majoritário no que
se refere à quantidade de imóveis, apresentando 87,03% do total, embora essa
parcela represente apenas 59,88% em termos de valores venais. As propriedades
comerciais e de serviços estão em segundo lugar, com 12,07% do total de imóveis
e constituindo 23,30% dos valores venais. As unidades imobiliárias industriais,
e especiais e institucionais, são minoria, com, respectivamente, 0,17% e 0,72%
da totalidade dos imóveis, embora representem 1,78% e 15,05% do total dos
valores venais que compõem a base de cálculo. No contexto urbano de Salvador,
51,52% dos imóveis residenciais são de padrão médio, simples e precário.
Pode-se então deduzir que, na esfera social, são encontrados mais padrões de
vida situados entre a pobreza e a classe média do que altos, assim como na
maioria esmagadora das cidades nordestinas.
O atual processo de cálculo do IPTU de Salvador
ampara-se na Lei nº7.186, de 27 de dezembro de 2006, a qual instituiu o Código
Tributário e de Rendas do Município do Salvador (CTRMS), e no Decreto nº9.207,
de 11 de novembro de 1991, o qual dispõe sobre os elementos para a fixação da
base de cálculo de terrenos e de edificações, para fatores de valorização e
desvalorização, e avaliação especial de unidades imobiliárias. Posteriormente,
o Decreto nº 9.207 foi alterado pelos de nº14.116, de 27 de dezembro de 2002, e
nº19.223, de 29 de dezembro de 2008, os quais fixaram os Valores Unitários
Padrão (VUPs) de terrenos e atualizaram os valores para efeito de avaliação de
unidade imobiliária e lançamento do IPTU. O valor venal das unidades
imobiliárias é atualizado anualmente por meio da variação do Índice de Preços
ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) apurado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE).
De acordo com a Prefeitura Municipal de Salvador
(2010), o cálculo do IPTU de cada imóvel do município é realizado mediante a
aplicação de alíquotas aos seus valores venais principal e excedente, conforme
o tipo e padrão construtivo em que está enquadrado:
Valor do Imposto = [(Alíquota . Valor Venal Principal) + (Alíquota de
Terreno. Valor Venal Excedente)]. Fator de Correção do Valor Venal
Em que:
Valor Venal Principal = Valor Venal do Terreno + Valor Venal da
Construção
Valor Venal do Terreno = Área de Uso Privativo. VUPt. Fator de Correção
Valor Venal da Construção = Área Construída. VUPc. Fator de Correção
Valor Venal Excedente = Área Excedente. VUPt. Fator de Correção
Área Excedente = Área do Terreno - (5. Área da Construção)
VUPt = Valor do m2 do Terreno
VUPc = Valor do m2 da Construção
Fator de Correção = É um valor que se aplica ao Valor Venal da unidade
imobiliária objetivando uma aproximação do valor de mercado.
Obs.: Quando a área do terreno ultrapassar cinco
vezes a área construída, aplica-se a alíquota de terreno (mais onerosa) sobre o
valor da área excedente.
Para o cálculo da arrecadação global do IPTU de
Salvador, são considerados cinco tipos de imóvel e sete padrões construtivos.
Os tipos são: 1) Residenciais - Apartamentos, 2) Residenciais - Casas, 3)
Comerciais e de Serviços, 4) Industriais, 5) Especiais e Institucionais. Os
padrões construtivos são: 1) Alto Luxo, 2) Luxo, 3) Alto, 4) Bom, 5) Médio, 6) Simples,
7) Precário. Os imóveis de qualquer tipo geralmente não se enquadram em todos
os padrões construtivos. Em 2009, existia ainda uma alíquota especial, e mais
onerosa, para unidades imobiliárias constituídas por terrenos sem edificações,
ou em que houver construção condenada, em ruína, incendiada, paralisada, ou
ainda em andamento. A expressão matemática da Arrecadação Global do IPTU do
município de Salvador.
O estudo mostrado neste artigo, no entanto, foi
realizado considerando apenas o tipo de imóvel (residencial - apartamentos) e a
faixa de valor venal na qual ele está situado, em substituição ao padrão
construtivo, uma vez que existe a alternativa de a Sefaz-PMS modificar a base
de cálculo do IPTU com o objetivo de evitar distorções relacionadas à
uniformidade do imposto.
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Uma nova modelagem para o IPTU direcionada para
eficiência tributária com justiça social visa a priori o estabelecimento
de um conjunto de alíquotas progressivas que resulte em uma arrecadação ótima,
observando-se o princípio da uniformidade tributária. O estudo visando um novo
modelo para o IPTU foi pautado nas seguintes diretrizes:
Reavaliar inicialmente as
alíquotas a serem adotadas para os imóveis residenciais (apartamentos).Testar a mudança do atual sistema
de atribuição de alíquotas, utilizando-se de um determinado número de faixas de
valores venais (intervalos) da base de cálculo, em substituição aos critérios
relacionados ao padrão construtivo dos imóveis.
Experimentalmente, no caso do município de
Salvador, foram consideradas diversas faixas de valor venal dos imóveis
residenciais (apartamentos), pretendendo-se atingir dois objetivos imediatos:
aumento da arrecadação do imposto com relação ao ano anterior (2008) e
ampliação da justiça tributária, essa última tendo como consequência evitar a
mobilidade e a evasão fiscal. Foram ainda considerados os dados vigentes da
PGVI, uma vez que um processo de reavaliação não pode ser concretizado a curto
ou médio prazo.
Para se resolver um problema de decisão, o qual
envolve múltiplos aspectos, uma das opções recomendáveis consiste na utilização
dos princípios, métodos e modelos da Pesquisa Operacional, que é uma área
científica eminentemente voltada para o apoio aos processos decisórios e se
constitui em uma opção efetiva para a resolução de problemas complexos
(Arenales et al., 2006; Colin, 2007; Hillier e Liebermann, 2005). A otimização
matemática, por ser uma técnica de Pesquisa Operacional muito eficiente quando
se busca maximizar ou minimizar desempenhos em um sistema, tornou-se então uma
alternativa viável para a modelagem do IPTU na busca por alíquotas ótimas.
Portanto, foram desenvolvidos alguns modelos de otimização matemática buscando
respostas satisfatórias inicialmente para o problema da definição de alíquotas
do IPTU relativas aos imóveis residenciais (apartamentos) do município de
Salvador. Esses modelos foram estruturados em conformidade com os seguintes
fundamentos:
Aplicação do princípio da
progressividade de forma coerente com a renda média familiar brasileira,
considerando as oito classes sociais definidas pelo critério da Abep,
evitando-se manter a carga tributária na mesma proporção para contribuintes com
diferentes capacidades contributivas, adotando-se, portanto, a progressividade
exponencial. Cogitar a hipótese de que é
possível conseguir o incremento da arrecadação do IPTU praticando-se justiça
tributária, por meio da utilização de um modelo de otimização não linear
paramétrica, considerando-o, portanto, o método mais adequado para se atingir
os objetivos esperados. Substituir a atual sistemática,
em que as alíquotas são determinadas de acordo com o padrão construtivo de cada
tipo de imóvel, pela alternativa relacionada a faixas de valores venais
(intervalos) nas quais os imóveis estão inseridos.
Portanto, foi construído preliminarmente um modelo
piloto com o objetivo de testar a eficiência da otimização matemática na
obtenção de alíquotas ótimas progressivas que pudessem conduzir a maiores
arrecadações. A formulação clássica de um modelo de otimização matemática é
constituída de uma função objetivo, a qual representa uma medida de desempenho
que deve ser maximizada ou minimizada, sujeita a um conjunto de restrições
representadas por equações e/ou inequações. A função objetivo e as restrições
do modelo são determinadas em função de um conjunto de variáveis, denominadas
variáveis de decisão (Hillier e Lieberman, 2005). Quando a função objetivo e/ou
pelo menos uma das restrições não são funções lineares das variáveis de
decisão, então temos um modelo de programação não linear (Bazaraa et al.,
2006).
3.1 O modelo de otimização matemática para n
alíquotas do IPTU
O modelo de otimização matemática estruturado para n
alíquotas do IPTU foi desenvolvido observando-se as seguintes
especificações:
a) A Função Objetivo foi estabelecida visando-se a
maximização da diferença entre as alíquotas limites (máxima e mínima)
determinadas para os imóveis residenciais, conforme a política tributária da
Sefaz-PMS, visando com este distanciamento conseguir uma maior justiça
tributária, sendo considerados os valores de 0,20% e 1,35% para as alíquotas
limites. Pretendeu-se com essa estrutura se obter um conjunto de alíquotas
intermediárias distribuídas de forma exponencialmente progressiva, em
conformidade com as rendas médias familiares do Brasil, as quais melhorassem a
arrecadação do IPTU com relação a um valor mínimo esperado, de forma
socialmente justa.
b) As variáveis de decisão do modelo representaram
as alíquotas ótimas do IPTU a serem obtidas para os imóveis residenciais
(apartamentos) de Salvador. A princípio, foi considerado que o seu número
poderia variar de oito a 12 alíquotas. Então, tornou-se necessário estabelecer
um mesmo número de faixas de valores venais em ordem crescente, de modo que a
cada uma fosse atribuída uma alíquota específica. Foi ainda estabelecido pela
Sefaz-PMS que a alíquota mais onerosa teria de ser superior a 1,2%.
c) Foi estabelecido um parâmetro de forma Θ, com
duas finalidades: moldar a distribuição das alíquotas na forma exponencial para
induzir a alíquotas progressivas e possibilitar a flexibilização dos resultados
encontrados na busca por uma solução econômica mais satisfatória (uma maior
arrecadação), por meio de análise de sensibilidade. O parâmetro Θ só podendo
admitir valor maior do que zero e menor ou igual a um.
d) As restrições do modelo, explicitadas por nove
inequações e uma equação, foram contidas em seis agrupamentos com as seguintes
finalidades:
1. Definição dos limites das alíquotas mínima e
máxima;
2. Cálculo dos valores das alíquotas;
3. Hierarquização das alíquotas;
4. Determinação de incrementos proporcionais entre
as alíquotas;
5. Cálculo do IPTU para os imóveis residenciais;
6. Limitação do incremento da arrecadação em face
de um valor mínimo esperado.
O modelo piloto foi confeccionado visando ainda
apresentar flexibilidade com relação aos resultados desejados em qualquer
conjuntura, pois permite, mediante alteração em alguns dados, nas restrições ou
no parâmetro de forma Θ, a possibilidade de se conseguir resultados ótimos para
qualquer situação específica. Vale ressaltar que, sem o citado parâmetro no
modelo, o resultado obtido foi sofrível, apresentando um incremento de apenas
R$ 139.514,36 na arrecadação, e ainda sem a possibilidade de utilizar o Θ para
melhorar a solução. Então, no modelo piloto são permitidas as seguintes
alterações:
Embora a política tributária da
Sefaz-PMS tenha estabelecido a priori os valores de 0,2% e 1,35% para as
alíquotas limites, os importes podem ser modificados, como também um dos
limites pode ser excluído, e novos resultados ótimos serem obtidos. Objetivando-se arrecadações
melhores ou alíquotas menores para as classes menos favorecidas, podem-se
estabelecer valores diferenciados para o parâmetro de forma Θ, obtendo-se novas
soluções ótimas. Pode-se ainda modificar a
restrição em que a arrecadação do IPTU terá de ser apenas maior que o valor
mínimo esperado, e determinar um percentual de incremento preestabelecido.
4. ANÁLISE CONCLUSIVA DOS RESULTADOS E TRABALHOS
FUTUROS
O experimento do modelo piloto constituiu-se de
duas aplicações na base de dados do IPTU relativa aos imóveis residenciais
(apartamentos), considerando inicialmente nove alíquotas para igual número de
faixas de valores venais, conforme a nova orientação para a base de cálculo do
imposto. A primeira aplicação, com o objetivo de se obter alíquotas ótimas
progressivas, mantendo-se uma arrecadação mínima de R$ 50.616.514,58 esperada
pela Sefaz-PMS, e a segunda, relaxando essa última restrição.
Por meio dos resultados obtidos da primeira
aplicação, pôde-se constatar a possibilidade da ampliação da progressividade do
IPTU mantendo-se a mesma arrecadação e beneficiando as classes menos
favorecidas com alíquotas menores, o que é vantajoso em termos sociais, sem
prejuízo financeiro para o órgão fazendário. Na segunda aplicação, ainda considerando
nove alíquotas, os resultados mostraram que a arrecadação pode ser otimizada
com progressividade do imposto, apresentando um incremento de R$ 513.391,80
sobre a arrecadação esperada, o que se configurou como uma solução vantajosa
tanto para as classes menos favorecidas como para o órgão arrecadador.
Dados os bons resultados da aplicação do modelo
piloto com nove alíquotas, na segunda fase, o modelo foi aplicado com a
expansão das suas variáveis de decisão para 10, 11 e 12 alíquotas. Pretendeu-se
nessa etapa verificar qual a melhor opção a ser adotada para o IPTU dos imóveis
residenciais em termos de quantidade e valores das alíquotas. Os resultados
ótimos para 10 e 11 alíquotas mostraram-se também satisfatórios em termos de
arrecadação e valores das alíquotas, pois apresentaram progressividade
exponencial, passível de evitar impacto social negativo. Entretanto, o modelo
de 12 alíquotas, embora tenha apresentado uma solução ótima inferior à dos
outros modelos com relação ao incremento da arrecadação (R$ 355.911,31), foi
considerado pela Sefaz-PMS socialmente mais justo.
Realizando-se um ajuste estatístico mediante
regressão das alíquotas obtidas da solução inicial, obtém-se um coeficiente de
determinação R2 de 98,08% suficiente para caracterizar uma
progressividade exponencial. No entanto, deve-se considerar que a arrecadação
obtida com as alíquotas da regressão exponencial seria inviável, não só por
transgredir uma diretriz da política tributária da Sefaz-PMS, pois produziria
valores mais elevados para as duas primeiras alíquotas e uma alíquota máxima de
1,48626%, acima do limite estabelecido, como também obteria uma arrecadação bem
abaixo do valor esperado.
Então, com a finalidade de se conseguir um
resultado melhor no incremento da arrecadação sem prejuízo da justiça
tributária, foi realizada uma análise de sensibilidade através da variação do
parâmetro de forma Θ, e obteve-se então a solução ótima. Deste modo, com o
parâmetro Θ igual a 0,118, foi atingido o melhor resultado do modelo de 12
alíquotas conciliando de forma ótima um incremento satisfatório da arrecadação
(R$ 796.139,41), cujo importe foi 2,24 vezes superior ao da solução inicial,
com um conjunto de alíquotas progressivas, das quais as cinco primeiras
apresentaram valores inferiores aos da solução inicial. Este resultado
beneficia 151.376 contribuintes, que representam 81,34% do total.
É importante ainda salientar que
todos os resultados obtidos da análise de sensibilidade que resultaram em
incrementos na arrecadação acima de R$ 796.049,47 (solução ótima) não foram
aceitáveis do ponto de vista da justiça tributária, pois apresentaram valores
mais elevados para as quatro primeiras alíquotas relativas aos imóveis de
padrão construtivo mais simples, cujos valores venais eram menores ou iguais a
R$ 48.429,00 (cotação de 2008) e que pertencem a 125.194 contribuintes, os quais
representam 67,27% do total. Esses foram os casos em que o parâmetro de forma Θ
variou nos intervalos 0,111 a 0,112, 0,114 a 0,117 e 0,121 a 0,122, com
incrementos respectivos na arrecadação de R$ 1.385.690,00, R$ 1.187.906,00 e R$
825.512,00. E ainda quando o parâmetro Θ assumiu o valor 0,119, com um
incremento de R$ 962.816,20.
O resultado final, na forma de uma análise comparativa
entre as soluções inicial e ótima do modelo de otimização (após análise de
sensibilidade). Embora a solução ótima apresentada não tenha sido o melhor
resultado do ponto de vista do incremento da arrecadação, torna o IPTU menos
oneroso para as classes sociais dotadas de menor capacidade contributiva.
Pode-se então deduzir que esse tipo de resultado poderá, provavelmente, além de
melhorar a imagem do IPTU perante a sociedade, contribuir para a redução da
sonegação e da evasão fiscal do imposto.
Concluindo, vale ressaltar que as pesquisas e o
estudo que resultaram nos modelos aqui apresentados podem ser considerados como
o embrião de um trabalho bem mais abrangente. Espera-se, em uma perspectiva
futura, o desenvolvimento de um novo modelo integrado para IPTU envolvendo
todos os tipos de imóveis, com uma configuração capaz de promover a preservação
do meio ambiente, conciliar uma política de justiça tributária com o incremento
da arrecadação, corrigir distorções e eliminar ou reduzir as subjetividades
existentes na metodologia de cálculo do referido imposto, visando contribuir
para uma melhor justiça social e maior sustentabilidade ambiental.
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de avaliação de unidade imobiliária e lançamento do IPTU, e de lançamento da
Taxa de Limpeza Pública (TL), do exercício de 2003, e acrescenta parágrafos ao
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garantismo. Curitiba: Juruá, 2009.
NOTA:
1
As pesquisas e o estudo que resultaram nos modelos apresentados neste artigo
foram possibilitados pela parceria entre a Escola Politécnica da Universidade
Federal da Bahia (Ufba) e a Secretaria da Fazenda da Prefeitura Municipal de
Salvador, fazendo parte do projeto de pesquisa para uma tese de doutorado do
Programa de Engenharia Industrial daquela universidade, com o foco principal em
uma nova modelagem para o processo do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU) de Salvador que estimule o desenvolvimento
sustentável do município.
