A IMPORTÂNCIA DO REGIME DE ESTIMATIVA DE ISS PARA A ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

Blog FINANÇAS DO ESTADO BRASILEIRO, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.

Disponível em http://erario-brasileiro.blogspot.com.br/

Autoria:

Marcos Takao Ozaki*; Ciro Biderman**

RESUMO

Este artigo analisa alguns aspectos do regime de estimativa na arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS). Na primeira parte analisa-se a importância da arrecadação própria dos municípios em função das mudanças institucionais dos anos 1990, sobretudo a Constituição Federal de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000. Em seguida discute-se a importância dos serviços como fonte de arrecadação e o papel que o regime de estimativas em particular ou a simplificação administrativa em geral podem ter na cobrança deste imposto. A terceira parte do artigo apresenta três estudos de caso. Em dois deles (São Paulo e Vitória da Conquista) mostra-se como o regime de estimativa pode ajudar na arrecadação, enquanto o terceiro caso serve como contrafactual, mostrando que o regime de estimativa não é nenhuma panacéia. A última seção discute alguns aspectos legais e de finanças públicas que concernem ao ISS. Finalmente, apresentam-se algumas conclusões.

Palavras-chave: finanças públicas; setor de serviços; simplicidade administrativa.

A EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO PRÓPRIA DOS MUNICÍPIOS NA DÉCADA DE 1990

Com a Constituição de 1988 os municípios foram considerados entes federativos da União, levando-os à autonomia municipal, em termos políticos, administrativos, legislativos e financeiros. A partir desse momento receberam oficialmente a delegação de competência tributária para instituir, fiscalizar, arrecadar e administrar tributos de sua própria competência, em contraposiçãoa uma dependência de transferência de recursos por parte da União. É claro que apenas a delegação de um direito não implica a sua execução. Como se pode observar no Gráfico 1, em 2001 no Estado de São Paulo diversos municípios dependiam consideravelmente das transferências. Na realidade, a CF/88 não acabou com as transferências, mas estabeleceu critérios para o repasse de impostos federais e estaduais para os municípios, mantendo-se uma parcela de transferências voluntárias.

Como se pode observar no Gráfico 1, as receitas tributárias aumentaram consideravelmente entre 1989 e 2001. Para o total dos municípios brasileiros a arrecadação própria representava cerca de 9% da receita orçamentária. Os municípios viviam essencialmente das transferências, que alcançavam 63% da receita. Este padrão é um pouco diferente, tomando apenas as receitas das capitais dos Estados. Para este grupo de municípios as receitas próprias atingiam 22% do total da receita, número bem semelhante aos 23% observados no município de São Paulo (MSP). Em 2001 o quadro havia mudado consideravelmente. A participação das receitas próprias dos municípios aumentou para, respectivamente,18% (todos os municípios do Brasil), 32% (capitais) e 41% (MSP). É importante destacar que este aumento nas receitas próprias não se deu às custas de uma redução da proporção das receitas de transferência, como também deve estar claro no Gráfico 1. De fato, a proporção das transferências aumentou para todos os casos analisados (Brasil, Capitais e MSP). Na verdade, a diminuição relevante ocorreu nas despesas de capital, que está implícita no aumento da proporção das receitas correntes na receita total. Em 1989 as receitas de capital representavam 12% das receitas dos municípios, reduzindo-se para 3% em 2001. Este fato implica que análises bastante difundidas indicando que a transferência de responsabilidades por parte dos municípios não foi seguida por uma transferência de recursos precisam ser, no mínimo, requalificadas.

De qualquer maneira, se a Constituição de 1988 regulamentou a arrecadação própria dos municípios e ampliou, pelo menos potencialmente, a sua base, aumentou também os deveres dos entes locais. Adicionalmente, com a regulamentação da Lei de Responsabilidade Fiscal que entrou em vigor em maio de 2000, por meio da Lei Complementar n. 101, aumentou ainda mais a necessidade de se ampliar a base tributária própria. Com a nova lei não é mais permitido aos Estados e municípios manter déficits crônicos que acabavam sempre absorvidos pelo governo federal, como virou praxe nos anos 1990. Particularmente cabe observar o artigo 11 da referida lei:

"Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos."

Ou seja, instituir, prever e, efetivamente, arrecadar tributos da própria competência dos municípios (ISS, ITBI, IPTU, taxas, contribuições, entre outros) é requisito essencial para ser responsável na gestão fiscal. O parágrafo único é claro ao enunciar que o ente que não observar a gestão fiscal responsável será proibido de receber transferências voluntárias. Quer dizer, a boa gestão da arrecadação própria é duplamente premiada já que o aumento de arrecadação é alavancado pelo aumento nas transferências voluntárias.

Apesar da propalada autonomia municipal, Neves (2000) afirma que houve centralização de recursos por parte do governo federal no que se refere à manutenção de competências exclusivas (art. 21) e privativas (art. 22), na atual Constituição. A vigência da Constituição Federal de 1988, para Afonso e Araújo (2000), propiciou a ocorrência de uma onda de descentralização, denominada pelos autores de municipalização. Com tal fenômeno, houve um movimento de municipalização da receita, aliado a um processo desordenado de descentralização de encargos.

Após a Constituição de 1988 o crescimento das receitas municipais não se deve apenas ao aumento das transferências federais e estaduais. Houve crescimento considerável das receitas próprias dos municípios. Segundo Afonso e Araújo (2000), nas grandes cidades o crescimento se dá em função da modernização fazendária e, após a estabilização econômica, pela melhoria dos sistemas de avaliação das propriedades imobiliárias e pelo crescimento dos serviços, à frente da indústria e do comércio. Nas cidades de pequeno porte e de regiões muito pobres, o aumento na arrecadação tende a ser explicado pela simples regulamentação e início de cobrança de impostos e taxas, uma vez que, uma década atrás, em diversos municípios, nada era cobrado⁽¹⁾.

O Gráfico 2 deixa claro que as receitas dos municípios cresceram a uma taxa superior à verificada para os demais entes. O crescimento real da receita municipal, nesse período de 10 anos, foi de 197% contra 55% para a União e 64% para os Estados. Em 1988 os municípios eram responsáveis por 2,9% do total da arrecadação. Em 1998 já tinham praticamente dobrado esta representação para 5,3%.

Como se pode notar na Tabela 1, em 2001 as receitas tributárias representavam quase 16 bilhões de reais, ou seja, 1,3% do PIB daquele ano⁽²⁾. Os municípios ainda são altamente dependentes das transferências intergovernamentais que representam 69% da receita corrente. No entanto vale notar a relevância da arrecadação própria na composição da receita. A maior parte das receitas próprias (56%) provém de impostos e estes impostos são compostos essencialmente pelo ISS (51%) e pelo IPTU (41%). Além do mais, nota-se que a participação das receitas próprias é bem superior nas capitais em geral, chegando a 41% no maiormunicípio do país. É importante destacar que as capitais respondem por boa parte da arrecadação tributária dos municípios brasileiros. Este fenômeno é ainda mais pronunciado quando observamos São Paulo. O município conta com pouco mais de 6% da população do país, no entanto é responsável por 23% da arrecadação própria e 27% da arrecadação de ISS da amostra considerada.

A despeito do grande crescimento da receita própria municipal nos últimos anos, há ainda um grande potencial inexplorado. Há, principalmente para as cidades médias e algumas de grande porte, possibilidade de se investir em cadastramento, sistemas de controle, fiscalização, treinamento de pessoal. Segundo Afonso e Araújo (2000) trata-se de investimentos com elevadíssimo retorno, mesmo para os critérios mais rígidos de análise de investimentos.

Por outro lado, a delegação de competência tributária aos municípios, associada às transferência do governo federal e dos Estados, gerou uma multiplicação dos municípios que, de 4.189 em 1988, passaram para 5.507 em 1997. Esta lógica de multiplicação dos municípios revela uma faceta não cooperativa do federalismo brasileiro e o caráter predatório desta, em termos de redistribuição perversa de recursos financeiros e de distorção nos critérios eleitorais de representação da maioria em cada Estado (vide Abrúcio [2000]). Tal ímpeto de multiplicação começou a ser refreado com a aprovação da Emenda Constitucional n. 15 (emenda Jobim), que acarretou uma paralisação no processo de desmembramento dos municípios, ocorrendo a criação de apenas 53 municipalidades entre 1996 e 2000. Neste caso, a coordenação federal foi capaz de conter o modelo predatório.

A IMPORTÂNCIA DOS SERVIÇOS COMO FONTE DE ARRECADAÇÃO E O REGIME DE ESTIMATIVA

O crescimento na participação do ISS na arrecadação dos municípios deveu-se em parte ao crescimento do peso deste setor nas atividades urbanas. Em 1999, 57% da força de trabalho estava no setor terciário (comércio e serviços). Tal setor tem crescido muito nos últimos anos, o que pode ser ilustrado pela Tabela 2. Enquanto caiu a proporção do setor primário e secundário, respectivamente, de 37% e 23% para 25% e 19%, o setor dos serviços aumentou sua participação de 41% em 1977 para 57% em 1999.

É importante destacar que o setor terciário é ainda mais relevante, quando se consideram as regiões metropolitanas. Cumpre observar a queda pronunciada do secundário nestas regiões. A tabela destaca o caso da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Para esta região, em 1977, o emprego no secundário era próximo ao emprego no terciário. Em 1999 o emprego em atividades terciárias na RMSP era praticamente 3 vezes o emprego no secundário. Dado este quadro, fica mais ou menos claro que a atividade dos serviços vem ganhando importância e que, portanto, pode representar fonte considerável de arrecadação para os entes municipais, especialmente das regiões mais populosas, onde representam três quartos da força de trabalho.

Uma das grandes dificuldades de arrecadação no setor de serviços é o seu grau de informalidade. Neste artigo discute-se como o regime de estimativa poderia configurar-se como alternativa importante para aumentar a eficiência arrecadatória. Diversos manuais de finanças públicas⁽³⁾ definem o que vem a ser um sistema tributário desejável. Para Stiglitz (2000), tal sistema caracteriza-se pelo seguinte elenco. 1) Eficiência econômica: não deve interferir na alocação eficiente de recursos. 2) Simplicidade administrativa: deve ser fácil e relativamente barato de se operar. 3) Flexibilidade: deve responder com agilidade, de preferência automaticamente, às mudanças econômicas. 4) Responsabilidade política: os indivíduos devem saber quanto estão pagando e recebendo (transparência). 5) Justiça: indivíduos iguais devem ser tratados da mesma forma; indivíduos diferentes, de forma diferenciada, garantindo-se que quem pode mais paga mais.

Existe um ônus administrativo do sistema tributário em vigor, no sentido de que o contribuinte, dada a complexidade da legislação tributária, contrata terceiros (advogados, contadores etc.) para ajudá-lo no planejamento tributário. A administração governamental, por seu lado, deve contratar advogados e contadores para defender os seus direitos. Tal gasto pode ser considerado peso morto, decorrente da complexidade da legislação tributária. Um sistema mais simplificado poderia reduzir o ônus administrativo, aumentando a eficiência do sistema e, portanto, beneficiando toda a sociedade.

Em geral os elementos de um sistema tributário desejável são concorrentes. Por exemplo, um ganho de eficiência, muitas vezes, é obtido em detrimento da justiça. Dada a necessidade de processo administrativo para se questionar a cobrança maior pode ser que seja mais econômico suportar o pagamento abusivo do que recorrer à justiça. Além do mais, a incidência menor dificilmente será captada pelo sistema. Em ambos os casos, o regime de estimativa não estaria respeitando a justiça na arrecadação: empresas com a mesma receita poderiam estar pagando valores diferentes, se forem de setores distintos; e empresas com receitas distintas poderiam estar pagando o mesmo imposto. Assim, existe a possibilidade de que o regime de estimativa simplesmente troque eficiência por justiça.

Segundo Martins (2000), "a estimativa é uma antevisão daquilo que será devido, uma forma de antecipação do imposto devido, principalmente quando não é possível estabelecer exatamente quanto é o valor do imposto. Todavia, se o imposto realmente devido for inferior à estimativa, teremos pagamento de imposto a maior, que deverá ser devolvido ou compensado pelo fisco. Se o imposto for pago a menor em função da estimativa feita, há necessidade de o contribuinte pagar a diferença". Este princípio não será aplicado na prática, se o custo de exigí-lo for maior do que o benefício, como foi discutido no parágrafo anterior.

Estimativa não se confunde com parcelamento, porque aí o imposto já está apurado e é devido. O imposto apenas não foi pago, mas o crédito tributário já foi constituído. Na estimativa, o imposto foi avaliado para certo período, obtendo-se um valor maior ou menor em relação ao efetivamente devido; mas o crédito tributário ainda não foi constituído. Corresponde a uma antecipação do imposto.

A estimativa só poderá ser utilizada quando não existirem dados reais aferidos pelo município e para as atividades de serviços, para as quais não é possível aferir com exatidão qual é o imposto devido. Utiliza-se um valor estimado, que deve ser verificado no final de certo período, para confirmar se o imposto foi recolhido corretamente. Se há diferença a pagar ou a ser restituída, deveria proceder-se ao débito ou crédito tributário. Segundo Borges e Reis (1994), no município do Rio de Janeiro, o regime de estimativa do ISS é aplicado nas seguintes situações:

. Atividade exercida em caráter provisório, entendendo-se por caráter provisório as atividades cujo exercício seja de natureza temporária e estejam vinculadas a fatores ou acontecimentos ocasionais ou excepcionais.

. Contribuinte de rudimentar organização.

. Contribuinte sem condições de emitir documentos fiscais ou deixar de cumprir com regularidade as obrigações acessórias previstas na legislação.

. Contribuinte ou grupo de contribuintes cuja espécie, modalidade ou volume de negócios ou atividades aconselhem, a exclusivo critério da autoridade competente, tratamento fiscal específico.

Esta definição não difere muito da aplicada no município de São Paulo. Grosso modo, as principais atividades de serviços passíveis de serem enquadradas em regime de estimativa são: hotéis; motéis; oficinas mecânicas; serviços de assistência técnica, como conserto de geladeiras, aparelhos de informática, eletrodomésticos, entre outros; serviços de diversões públicas, como bingos, boates, cabarés, casas de videokês; estacionamentos; e vídeo-locadoras.

Caso o movimento econômico do contribuinte, durante o ano, tenha sido maior do que a receita estimada no mesmo período, o contribuinte terá de pagar uma décima terceira parcela no final do ano referente ao saldo devedor de imposto. Se, caso contrário, o contribuinte tiver um faturamento no ano menor do que a receita anual estimada, poderá requerer restituição de saldo credor de ISS. Outros entes políticos também utilizam o regime de estimativa: a União, no IRPJ, e vários Estados para a cobrança do ICMS. Nada impede que o regime de estimativa seja aplicado sobre os demais tributos municipais (IPTU, ITBI, etc.).

BREVES ESTUDOS DE CASO

O Município de São Paulo

Em São Paulo, o regime de estimativa foi criado no início da década de 80, pelo Prof. Henrique Fingermann, da EAESP-FGV. Algumas atividades de serviços não eram sujeitas à incidência do ISS, devido à dificuldade em se determinar se o contribuinte emitia notas fiscais corretamente ao prestar os serviços. Os setores mais sujeitos a este tipo de problema incluem hotéis, motéis, oficinas mecânicas, atividades de assistência técnica, vídeo-locadoras, estacionamentos, entre outros. Havia, inicialmente, uma equipe de três pessoas na subinspetoria de arrecadação por estimativa. Atualmente há cerca de vinte. A arrecadação de ISS tem contribuído para a arrecadação tributária do município com uma participação de 2 a 3% da arrecadação total, segundo informações do setor de estimativa da Secretaria Municipal das Finanças. As atividades de serviços que mais têm contribuído para arrecadar ISS no regime de estimativa, com base no ano 2000, são: estacionamentos (33,50%), hospedagem em motéis (14,72%); assistência técnica (12,53%); cabeleireiros (7,18%) e hospedagem em hotéis (5,89%).

Caso o faturamento do contribuinte tenha sido maior do que o faturamento estimado, este poderá requerer restituição do saldo credor, mediante processo administrativo. A compensação de valores só está prevista para o exercício em vigência. Por exemplo, pode-se compensar valores pagos a maior em março de 2002 no mês de abril de 2002. Com relação a exercícios passados, procedimentos administrativos internos impedem que haja compensação de valores. O contribuinte, não concordando com a receita mensal estimada, poderá requerer a sua revisão, também por meio de processo administrativo. A prefeitura de São Paulo optou, portanto, por dificultar a revisão da estimativa, assumindo a priori que o custo administrativo de ajuste seria maior do que seu benefício.

A estimativa pode ser definida com base na aplicação de um índice de valor agregado (margem de lucro) sobre as despesas informadas. Cada atividade sujeita ao regime de estimativa possui uma margem própria definida, por exemplo, por meio da receita apurada nos últimos doze meses pelo contribuinte. Outra forma de definir a receita mensal estimada é a constatação feita in loco pelo plantão fiscal. O Judiciário considera o regime de estimativa como constitucional, conforme Martins (2000), apesar de não se caracterizar a ocorrência de um fato gerador que enseje a cobrança do ISS.

Um dos problemas que o setor de estimativa paulistano tem enfrentado é o desenquadramento de parte da base de contribuintes, com enquadramento no SIMPLES federal. Empresas cadastradas no SIMPLES estão sujeita à alíquota geral de ISS de 1% ao mês sobre o faturamento, ao invés de 5% pela estimativa. Há alguns critérios a serem observados para que o desenquadramento se efetive como, por exemplo, não possuir filial em outro município e apresentar documentação da Secretaria da Receita Federal atualizada, comprobatória de sua condição de SIMPLES-ME. De qualquer maneira, não resta dúvida de que, para o município de São Paulo, tanto o regime de estimativa como o SIMPLES-ME contribuem para a simplificação administrativa, melhorando a eficiência do sistema.

Vitória da Conquista, BA

Outra experiência interessante em relação ao regime de estimativa para o lançamento do ISS ocorre na cidade de Vitória da Conquista, relatada por Barboza (2000). Situado a 328 km de Salvador, com população de quase 250 mil habitantes, o município estava passando por dificuldades financeiras, decorrentes de fatores que têm afligido a grande maioria dos municípios brasileiros, tais como o fim do financiamento inflacionário, a instituição do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e a diminuição da atividade econômica, com o paralelo aumento das demandas sociais e da responsabilidade municipal na oferta de serviços públicos. Há também algumas características específicas que contribuíram para gerar ou agravar a crise financeira de Vitória da Conquista, tais como o clientelismo, a utilização de recursos públicos em benefício de pequenos grupos e o descaso com a arrecadação de impostos.

Em 1997, a administração municipal adotou diversas medidas para enfrentar seus problemas financeiros, atuando em três frentes: a) elevação de receitas; b) controle e racionalização de despesas e c) ampliação da participação popular nas decisões relativas a investimentos públicos, promovendo a publicização do Estado, com aumento da transparência. No que tange à elevação das receitas, uma das iniciativas mais importantes foi a instituição da cobrança de ISS por estimativa.

O regime de cobrança de ISS por estimativa em Vitória da Conquista incentivou a emissão de notas fiscais e ampliou a base tributária, com a incorporação de contribuintes que tenderiam à informalidade. Aliado a tais fatos, o êxito do regime de arrecadação deveu-se também a mudanças no sistema de pontuação, no qual se baseia a remuneração variável dos fiscais. O salário variável passou a ser composto com base no número de visitas realizadas e no número de autos de infração efetivamente pagos: autos lavrados não são pontuados. A prefeitura investiu na fiscalização, realizando concursos para auditores fiscais e modernizando suas instalações, além de atualizar seu parque de informática com recursos do PMAT, programa de modernização da arrecadação tributária, criado pelo BNDES.

Cumpre lembrar que outras medidas, que não constituem apenas a efetiva fiscalização do ISS, foram tomadas pela administração municipal de Vitória da Conquista: redução da multa de mora, de 30 para 5%; alongamento do prazo de parcelamento dos débitos fiscais de 24 para 50 meses; realização de ampla campanha para pagamento do IPTU, usando-se a mídia impressa e eletrônica local; concessão de anistia de 50% para os débitos fiscais anteriores a 1997; extinção da progressividade no tempo para terrenos não murados e sua substituição por uma alíquota maior de IPTU. Em 1998, a arrecadação de ISS do município baiano subiu de R$ 2,2 milhões para R$ 3,4 milhões.

Além disso, Vitória da Conquista, por força de sua agilidade em obter recursos e graças à recuperação de sua saúde financeira, conseguiu celebrar diversos convênios com o governo federal, que injetaram mais verbas no município e possibilitaram a criação de diversos programas na área social. A arrecadação total aumentou de R$ 30,4 milhões em 1996 para R$ 41,9 milhões em 1998. Isso proporcionou regularização do pagamento a funcionários, fornecedores e credores.

Tupandi, RS

Tupandi fica a 90 km da capital do Rio Grande do Sul. Segundo Klering (1997), por mais de um século a comunidade do município permaneceu em situação de total marasmo e de dificuldades regionais e nacionais para alcançar níveis superiores de produção e de qualidade de vida. Possui 2.500 habitantes, numa área de 61 km²; sua economia é centrada na agricultura, com concentração de minifúndios. O pequeno produtor rural tendia a repetir o processo de produção convencional aprendido pelos seus antepassados, em processo pouco racional e produtivo, sendo, portanto, pouco econômico e lucrativo. A conseqüência era a fuga dos jovens da cidade, em busca de trabalho em municípios vizinhos ou na periferia das grandes cidades.

Em 1993, foi criado o FUNDAT - Fundo de Desenvolvimento Agropecuário do Município de Tupandi, por iniciativa do poder executivo do município, com o objetivo principal de tornar produtivas as propriedades de minifúndios, normalmente apenas de subsistência. De forma secundária, objetivava fixar o homem no campo, criar expectativa de melhoria da qualidade de vida na agropecuária, viabilizar economicamente a pequena propriedade rural, absorver a mão-de-obra disponível, aumentar a arrecadação de ICMS e criar mão-de-obra especializada.

Em termos de resultado, houve aumento de ICMS que, de um índice de retorno de 0,035218 passou para 0,075541. Tal aumento compensou o investimento feito pela prefeitura. Em termos vivenciais, proporcionou novo ânimo à vida das pessoas, que se tornaram mais alegres, confiantes e solidárias. Pelas características da região, o ponto forte da economia local é a circulação de mercadorias, em que há incidência de ICMS. Klering não menciona se Tupandi também obteve aumento de arrecadação de ISS. Na verdade, a idéia de descrever tal caso era mostrar que a arrecadação do ISS, em geral, e o regime de estimativa em particular não constituem panacéia. Conforme o perfil do município, outros fatores podem ser mais relevantes para a retomada do seu crescimento.

DEMAIS ASPECTOS ECONÔMICOS, DE FINANÇAS PÚBLICAS E LEGAIS DO ISS

O Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza — ISS - pertence à competência dos Municípios (CF/88, art. 156, III, com a redação da EC nº 3/93)e do Distrito Federal (CF/88, art. 147). É competência de lei complementar: (a) a fixação das alíquotas máximas do imposto e (b) a exclusão de seu campo de incidência de exportações de serviços para o Exterior (CF/88, art. 156, §3º, I e II). Respeitadas a Constituição Federal e as leis complementares pertinentes, os Municípios acham-se dotados de competência privativa que lhes permite legislar acerca do ISS no respectivo território por meio de lei ordinária.

Martins (2000) define serviço como o resultado da atividade humana na criação de um bem que não se apresente sob a forma de bem material. Tal conceito envolve a prestação de fazer, conforme dita a teoria do direito civil referente às obrigações. Dado que se trata de bem imaterial e intangível, dificulta a arrecadação.

O ISS incide sobre serviços de qualquer natureza, excetuados os que se sujeitam ao ICMS: prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Por determinação da Magna Carta de 1988 (art. 156, III), cabe à lei complementar definir serviços para efeito de incidência do imposto municipal. Os serviços abrangidos pelo ISS constam da Lista de Serviços detalhados no artigo 8º do Decreto-lei nº 406/68 - Redação dada pela Lei Complementar nº 56 de 15/12/87 e Lei Complementar nº 100, de 22/12/1999. Fazem parte da lista serviços relacionados à saúde, diversões públicas, profissionais liberais, construção civil, serviços financeiros, entre outros num total de 101 serviços dos mais variados tipos.

O fato gerador se caracteriza pela prestação de serviços praticada por empresa ou por profissional autônomo. As características do aspecto material, segundo Haddad (1998) são: efetiva prestação do serviço; autonomia no exercício da atividade; finalidade lucrativa; irrelevância de que o prestador tenha ou não estabelecimento fixo; imposto devido independentemente de o contribuinte cumprir exigências legais, regulamentares ou administrativas, atinentes à atividade exercida.

Com relação ao aspecto pessoal do fato gerador, há o sujeito ativo e o sujeito passivo. O sujeito ativo é o ente político tributante, ou seja, os municípios ou o Distrito Federal. O sujeito passivo, que paga o tributo, pode ser: a) a empresa, isto é, a pessoa jurídica que pratica as atividades tributáveis; b) o profissional autônomo que exerce as atividades tributáveis em nome próprio ou sem vínculo empregatício e c) o responsável tributário. O parágrafo único do artigo 10 do Decreto-lei nº 406/68 estabelece que não são contribuintes as pessoas que prestem serviços em relação de emprego, os trabalhadores avulsos, os diretores e membros de conselhos consultivo ou fiscal de sociedades. Também não são autônomos os trabalhadores avulsos tais como estivadores e conferentes e os prestadores de serviços de natureza eventual a diversas empresas ou sob a dependência delas.

Os serviços sujeitos à estimativa estão concentrados em bens de luxo, como estacionamentos, hotéis ou casas de diversão: cerca de 60% da arrecadação por estimativa do município de São Paulo. Em princípio este tipo de serviço representa uma parcela maior da renda dos mais ricos. Se este for o caso, considerando que estes setores seriam subtaxados não fosse o regime de estimativa, pode-seconsiderar o regime de estimativa como progressivo. É verdade que outros serviços relevantes no regime de estimativa para o ISS paulistano como cabeleireiros ou assistência técnica podem eventualmente representar parcela maior da renda da faixa mais pobre da população. Verificar se o regime de estimativa contribui para reduzir a regressividade usual de um imposto sobre o consumo foge do escopo deste artigo; no entanto tudo leva a crer que seu efeito é no mínimo neutro, se considerarmos que 60% da arrecadação está concentrada em lazer.

Há três casos no município de São Paulo que contribuem para a progressividade do ISS em geral: (a) alíquotas menores do que 5% para microempresas e empresas de pequeno porte que fazem parte do SIMPLES federal, supostamente com menor capacidade de pagamento do que as empresas médias e grandes; (b) alíquotas diferenciadas (10% e não os usuais 5%) cobradas de atividades de serviços relacionadas a diversões públicas (cobrada em regime de estimativa na maioria dos casos); (c) isenções da cobrança de ISS de determinadas atividades de serviços tais, como serviços prestados por ambulantes e sapateiros remendões, entre outros.

No que concerne ao aspecto espacial do fato gerador, em regra o ISS é devido ao município onde se situa o estabelecimento prestador do serviço, caso de empresa ou profissional autônomo estabelecido; ou o domicílio do prestador do serviço, caso de ambulante. Como exceção, o ISS é devido ao município onde se efetuar a prestação de serviço, quando se tratar de atividade de construção civil. No caso de empresas que exploram serviços de pedágio, o local da prestação é o município em cujo território haja parcela da estrada explorada. (Alínea c da Lei Complementar nº 100/99). Existe jurisprudência no STJ, definindo que, para qualquer tipo de serviço, a incidência se dará na municipalidade, onde o serviço foi prestado e não mais no município-sede da empresa. Se esta decisão fosse adotada de fato, poderia alterar completamente o quadro de guerra fiscal entre os municípios pela arrecadação de ISS. Na prática, no entanto, é muito difícil rastrear a efetiva prestação do serviço.

A base de cálculo, via de regra, é o preço integral do serviço. Vale destacar as exceções. Na prestação de serviços pela construção civil deve-se efetuar a dedução da base de cálculo das parcelas referentes aos materiais fornecidos pelo prestador do serviço e pelas subempreitadas já tributadas pelo ISS. Profissionais liberais são tributados por taxa fixa, independentemente do preço dos serviços prestados. Finalmente, na exploração de rodovia ou ponte, mediante a cobrança de pedágio dos usuários, o ISS é calculado sobre a parcela do preço correspondente à proporção do município na extensão da rodovia ou metade da extensão da ponte que una dois municípios.

NOTAS CONCLUSIVAS

A Constituição Federal de 1988 deu aos municípios o status de ente federativo, o que envolve apresentar autonomia financeira e tributária. Neste esforço de arrecadação tributária, o ISS apresenta posição de destaque, pois o setor de serviços é um dos que mais cresceu na década passada. Isto se reflete nas estatísticas de arrecadação tributária municipal que mostram que o ISS é a maior fonte de arrecadação dos municípios, à frente dos impostos patrimoniais como o IPTU. Investir na implementação legal e administrativa do ISS pode, portanto, trazer grandes benefícios aos municípios. Mais do isso, investir em formas de arrecadação alternativas, que levem a maior simplicidade administrativa e à eficiência econômica é tudo o que se deseja de um sistema tributário.

O regime de estimativa de ISS é uma técnica de arrecadação tributária que acarreta efetivo incremento à sua arrecadação. Cobra-se o imposto sobre atividades que, caso não fossem enquadradas em estimativa, dificilmente recolheriam o tributo com base em seu movimento econômico. Trata-se de aperfeiçoamento na forma de arrecadação de determinados setores, sendo aplicável tanto para os grandes municípios (São Paulo), quanto para médios (Vitória da Conquista).

O caso de São Paulo ilustra que o regime de estimativa garante a um sistema tributário mais simplificado. Pelo seu período de existência e pela sua estrutura, pode ser considerado como referência para os demais municípios brasileiros. No caso de Vitória da Conquista (BA), um município de pequeno porte, a implantação do regime de estimativa, entre outras ações, possibilitou a criação de um círculo virtuoso de desenvolvimento econômico. O município recuperou sua saúde financeira, o que possibilitou a celebração de convênios com o governo federal, injetando mais verbas no município e possibilitando a criação de vários programas na área social.

Por fim, ressalta-se que investir em arrecadação tributária própria pode trazer retornos consideráveis, especialmente se considerarmos o efeito multiplicador, via transferências extras da União ou dos Estados, conforme ocorreu com Vitória da Conquista (BA). Em particular, a criatividade na forma de arrecadação pode ser elemento fundamental na estratégia de arrecadação dos municípios. Uma das desvantagens dos municípios na arrecadação de tributos é a guerra fiscal predatória discutida anteriormente; porém uma das vantagens é que o sistema pode adaptarse com mais flexibilidade aos seus contribuintes correntes e em perspectiva. O desenho mais flexível pode permitir que o município arrecade de maneira mais eficiente ou mais justa em função de suas peculiaridades. O regime de estimativas ou o SIMPLES-ME são sistemas que trazem empresas do mercado informal para o mercado formal, reduzindo custos administrativos para as prefeituras e para oscontribuintes. É ferramenta que deve ser utilizada no planejamento municipal. Neste sentido, o desenquadramento de uma série de empresas do SIMPLES, promovida pelo governo federal recentemente, pode significar um passo na direção errada.

NOTAS

1 Observando a amostra do STN em 1989 composta por 4246 municípios (fora os da capital), 806 (ou seja, 19%) não acusavam a cobrança de ISS enquanto 537 (13%) não acusavam a cobrança de IPTU. Em 2001 apenas 23 municípios não recolhiam ISS e 212 não recolhiam IPTU representando, respectivamente, 0,5% e 4,3% da amostra de 4884 municípios neste ano.

2 Na realidade em termos relativos este valor já foi mais alto. Como registram Afonso e Araújo (2000), em 1998 a receita própria dos municípios de mais de R$ 14 bilhões representava 1,6% do PIB.

3 Vide, inter alia, Stiglitz (2000), Musgrave (1980) e, para uma versão mais sucinta, Mankiw (1999).

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*Marcos Takao Ozaki, Mestre em Finanças Públicas pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getúlio Vargas. Professor de Administração Financeira, Administração de Sistemas de Informação, Administração de Processamento de Dados, Economia Brasileira e Finanças Públicas das Faculdades Hebraico-brasileiras Renascença. Suas áreas de interesse em pesquisa são finanças públicas, políticas públicas e gestão de serviços públicos.

**Ciro Biderman, Doutor em Economia de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas. Professor do Programa de Mestrado e Doutorado em Administração Pública da Escola de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (EAESP-FGV) e das Faculdades Ibmec e pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole (CEM) do Programa de Formação de Centros de Pesquisa, Inovação e Difusão da FAPESP (Cepid) dentro do Laboratório de Urbanismo da Metrópole (Lume) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAUUSP). Suas áreas de interesse em pesquisa são política fiscal local, determinantes locais da eleição de deputados federais e a análise de intervenções urbanas.

POLÍTICOS, REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E RECURSOS PÚBLICOS

Blog “Erário Brasileiro”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.

Disponível em http://erario-brasileiro.blogspot.com.br/

  

Autoria:

Marcos Otávio Bezerra. Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social - IFCH-UFRGS.

 

RESUMO

 

Assumindo como ponto de partida que a "política" constitui um universo relacional onde o "local" e o "nacional" são planos sociais nos quais certas relações se objetivam, e não esferas autônomas compreensíveis em si mesmas, este artigo procura demonstrar que se pode dar maior inteligibilidade a certas práticas políticas se não se fica preso a um dos pólos, e aos pressupostos que lhe estão articulados, de oposições como esta entre o local e o nacional. Para isso toma as etapas de elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual da União como um momento privilegiado do exercício da política que permite examinar algumas das relações e concepções que vinculam os profissionais da política situados nos distintos espaços de autoridade política (municipal e nacional). Na análise sigo duas linhas de argumentação: 1) Que os interesses em torno dos recursos federais e as práticas e concepções a eles associados inscrevem-se num sistema complexo de relações de dependências mútuas e assimétricas, constituído, entre outros, por lideranças municipais, parlamentares, autoridades governamentais e agentes privados; e, 2) Que a atuação destes distintos agentes remete a uma concepção específica da representação política.

 

Palavras-chave: antropologia política, política e relações pessoais, recursos públicos, representação política.

 

INTRODUÇÃO

 

Ao lermos os principais órgãos de imprensa do país não é difícil depararmo-nos com matérias descrevendo o interesse de parlamentares na obtenção de recursos federais. Notícias dessa natureza são comuns sobretudo no período de elaboração e votação do orçamento da União no Congresso Nacional, quando são feitas menções às inclusões de emendas de parlamentares que destinam recursos para localidades a que estão politicamente vinculados, e nas votações de medidas de interesse do governo no Legislativo, quando a promessa e a liberação de recursos federais de acordo com o interesse de parlamentares é descrita como um meio de se assegurar uma maioria favorável ao governo. De modo geral, essas práticas são rotuladas como "clientelistas" e "fisiológicas" por analistas políticos e principais órgãos de imprensa nacional. Entretanto, quando se considera essa atuação dos parlamentares da perspectiva dos pequenos municípios, constata-se não só que são mobilizados diversos artifícios para divulgar o mais amplamente possível o nome do responsável pelos benefícios logrados como o esforço para sua obtenção é alvo de elogios e reconhecimento por parte da população. A diferença no significado atribuído a essa forma de atuação - percebido mais claramente, mas não exclusivamente, quando se faz o ponto de vista analítico se deslocar pelos distintos espaços sociais de autoridade política (nacional, estadual e municipal) - remete a concepções distintas e concorrentes da representação política que não podem, sob o risco de se aceitar uma dicotomia que parece fazer muito mais sentido para os agentes sociais do que analiticamente, ser explicadas simplesmente em termos da oposição entre o que se concebe como sendo a política nacional ("programática") e local ("clientelista").

A partir do exame da atuação de políticos situados em diferentes espaços de autoridade política com vistas a terem acesso aos recursos públicos federais, este artigo procura demonstrar que se pode dar maior inteligibilidade a certas práticas políticas se não se fica preso a um dos pólos e aos pressupostos que lhe estão articulados, de oposições como esta entre o local e o nacional¹. Trata-se, sobretudo, de resgatar o valor explicativo, exemplarmente explorado por Leal (1975), das múltiplas relações estabelecidas entre políticos que desempenham funções nas instituições públicas nacionais e municipais. O foco nesse conjunto de relações, concepções e sentimentos que lhes estão associados parece-me um elemento chave para o entendimento de diversos aspectos da organização política: concepções de representação política, processo eleitoral, mobilidade dos políticos por partidos e facções, acusações de traição, declarações de lealdade, disputas por cargos e corrupção, entre outros.

A atuação de deputados, senadores e autoridades governamentais com vistas à obtenção de recursos para as localidades a que estão politicamente vinculados (as "bases") e a mobilização por parte de vereadores e prefeitos dos vínculos com políticos situados no plano federal para se ter acesso a esses recursos constituem itens do feixe de relações que ligam os profissionais da política fora do período eleitoral ("tempo da política")². Se as relações entre os políticos são indubitavelmente mais amplas do que aquelas que envolvem os recursos públicos, neste momento limito-me a focalizar essas relações. Cabe observar, ademais, que essa atuação de parlamentares e prefeitos escapa às definições oficiais, que têm no Estado o seu principal divulgador, a respeito das atribuições políticas e administrativas desses profissionais. Por conseguinte, é somente sob a condição de se assumir um ponto de vista não institucional a respeito da atuação de prefeitos e parlamentares que se pode trazer à luz relações, práticas e concepções instituídas em torno de seus interesses pela obtenção de recursos públicos³. Assim, sugiro que ao se dirigir o foco da análise para essa forma específica, mas não exclusiva, de atuação de políticos, é possível revelar e tornar compreensível certas forças sociais presentes no universo político que vinculam estes profissionais entre si e a outros agentes sociais (como funcionários e empresas privadas). Ressalte-se, porém, que se as expectativas existentes em relação à obtenção dos recursos públicos podem ser identificadas entre políticos de diferentes estados e filiações partidárias, as posturas e as respostas dadas por cada um deles a essas exigências, socialmente instituídas, não são idênticas, visto que parlamentares, prefeitos e demais agentes estão longe de constituírem uma categoria homogênea.

A destinação de benefícios públicos (recursos, cargos, serviços e outros) por parte de políticos para lideranças e moradores das localidades que representam é uma das principais questões examinadas pela literatura a respeito do clientelismo político⁴. Estas análises têm se centrado na idéia de que o clientelismo implica troca de benefícios públicos por apoio político e votos. Cabe observar, no entanto, que se o cálculo político-eleitoral é um dos elementos desta relação ele, porém, não é o único. A ênfase neste aspecto tem impedido de se perceber, por exemplo, que a troca de benefícios e apoio constitui um momento de uma relação mais ampla entre as pessoas envolvidas e institui obrigações morais que se estendem no tempo. Além disso, as mediações necessárias para que os benefícios e votos sejam obtidos e as práticas que se interpõem entre estes atos - como as que são responsáveis pela demonstração de interesse na continuidade da relação (correspondências, pequenos favores, visitas, etc.) - não chegam a ser examinados. Quando se incorporam esses elementos à análise, resulta, entre outros aspectos, que as trocas de benefícios por votos tornam-se muito menos mecânicas, isto é, deixam de ser uma troca do tipo toma lá dá cá. A incerteza existente quanto à retribuição pelos favores e serviços prestados, um dos elementos estruturantes dessas relações, torna-se algo muito mais evidente. Assim, ao se centrar a atenção na troca de benefícios públicos por apoio e voto, ignora-se que a mesma ocorre num contexto complexo onde estão em jogo também a busca de prestígio, poder e o cumprimento de obrigações formais e morais.

Na análise apresentada a seguir, argumento que: 1) A atuação dos parlamentares e prefeitos orientada para a obtenção de recursos federais inscreve-se num sistema complexo de relações de dependências mútuas e assimétricas, constituído, entre outros, por autoridades municipais, federais e agentes privados. A extensão e a força destas relações e das concepções que acionam decorrem, em grande medida, dos distintos interesses que mobilizam; 2) essa forma de atuação dos políticos remete a uma concepção específica da representação política que se afasta das formulações mais clássicas dos filósofos políticos liberais. Ademais, o fato desta atuação estar associada a uma concepção da política partilhada pelos próprios políticos coloca limites para que a mesma seja descrita segundo o modelo clássico do clientelismo; 3) a transferência de recursos federais para os governos municipais e os casos de corrupção que envolvem permitem perceber como o entendimento de certos fenômenos políticos exige a análise de relações e concepções presentes simultaneamente em diferentes espaços de autoridade política (como o municipal e o nacional).

A importância do orçamento anual da União na definição da alocação dos recursos públicos, os interesses em jogo no orçamento e as denúncias envolvendo a alocação e aplicação destes recursos, entre outros aspectos, nos leva a tomar a sua elaboração e execução como um lugar privilegiado (no sentido sociológico) para se pensar no modo como o interesse em torno dos recursos públicos estruturam certas práticas e concepções políticas. Dito de outro modo, o processo de elaboração e execução do orçamento é um momento, as disputas eleitorais e as reformas ministeriais são outros, do exercício político no qual se pode visualizar o significado das relações e concepções que vinculam os profissionais da política às práticas políticas.

A seguir, examino alguns aspectos relativos à atuação dos parlamentares na elaboração do orçamento para, em seguida, descrever a dinâmica das relações dos parlamentares com os políticos locais e autoridades do Executivo⁵.

 

OS INTERESSES LOCAIS NA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO DA UNIÃO

 

Com a vigência da Constituição de 1988, três instrumentos passam a regular o processo de planejamento e alocação dos recursos federais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA); que correspondem ao orçamento anual e onde se concentrará nossa atenção. Elaborados em momentos distintos, esses três instrumentos são, primeiramente, objeto de discussão nos órgãos do Executivo através de etapas coordenadas pelo Ministério do Planejamento e Orçamento. Em seguida, as propostas do executivo para o PPA, a LDO e a LOA são remetidas pelo presidente da República ao Congresso Nacional⁶. Na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMPOF), única Comissão estabelecida constitucionalmente e a que reúne o maior número de membros (63 deputados e 21 senadores), as propostas são analisadas, modificadas e votadas. Aprovadas pelo plenário do Congresso, elas retornam ao presidente da República para que sejam sancionadas, o que é feito com ou sem vetos. Como a Lei Orçamentária tem sido interpretada como tendo caráter apenas autorizativo, deve-se observar que a decisão final a respeito da liberação dos recursos cabe em última instância ao Poder Executivo.

A Constituição de 1988 restitui a prerrogativa dos parlamentares de intervirem na elaboração do orçamento, da qual o Poder Legislativo havia sido excluído durante os governos militares⁷. Os recursos federais passíveis de serem transferidos para os municípios - excluídas as transferências obrigatórias que são definidas constitucionalmente - são aqueles incluídos na rubrica destinada aos "investimentos". Nos últimos anos, essa parcela tem variado em torno de 1,5% do total dos recursos orçamentários. De modo geral, o acesso dos governos estaduais e municipais a esses recursos ocorre por dois caminhos. Primeiro, via programas desenvolvidos pelos ministérios através da utilização das designadas "dotações globais", isto é, recursos cuja aplicação é definida pelo ministro da pasta. Segundo, via emendas orçamentárias dos parlamentares.

A apresentação de emendas à LOA, cujo número e valor total tem variado ao longo dos anos, constitui para o parlamentar o caminho institucional através do qual busca atender aos pedidos de verba. Este é um momento estratégico para as relações do parlamentar, uma vez que suas decisões repercutem diretamente em sua rede de relações políticas e nos interesses econômicos das empresas empenhadas na realização de obras públicas a serem contratadas pelos órgãos federais, estaduais e municipais. Para as lideranças municipais, a destinação de recursos, além de assegurar a realização de um investimento, é uma espécie de reconhecimento pelos deputados e senadores de seu compromisso político com o município. Assim, a apresentação das emendas acaba operando como uma forma de estabelecimento e reconhecimento da existência de uma hierarquia entre os municípios em termos das preferências parlamentares. Para as empresas, as emendas parlamentares constituem um valioso instrumento de movimentação dos recursos alocados pelo Executivo nos órgãos e rubricas orçamentárias. A articulação com os parlamentares no momento de elaboração do orçamento é um meio de assegurar, incluir ou ampliar os recursos destinados à realização de obras em andamento ou a serem iniciadas. Registre-se, porém, que em muitos casos os interesses das lideranças municipais e empresariais são encaminhados de modo articulado. À capacidade do parlamentar de aprovar e, posteriormente, liberar os recursos estão associadas, por exemplo, sua reputação, chances eleitorais e obtenção de fundos para o financiamento de campanhas eleitorais.

Quando se examina a intervenção dos parlamentares nas diversas etapas de elaboração do orçamento, observa-se que, em termos gerais, prevalece a preocupação dos mesmos com a destinação de recursos para os municípios e regiões aos quais estão politicamente vinculados. A importância que possui para os parlamentares a obtenção de recursos para as localidades que representam pode ser percebida a partir de vários mecanismos que têm sido mobilizados. Após a Constituição de 1988, os parlamentares apresentavam, como parte da proposta orçamentária, um anexo, designado "subvenções sociais", onde cada parlamentar, se assim desejasse, podia, dentro de um limite, destinar recursos segundo seus interesses. Em 1994, a destinação de subvenções foi suspensa após uma Comissão Parlamentar de Inquérito sobre a elaboração e execução do orçamento da União (CPI do orçamento) desvendar diversas irregularidades e desvios relacionados à aplicação desses recursos. A partir deste mesmo ano, com a justificativa de minimizar as disputas no interior da Comissão de Orçamento e as disparidades na aprovação individual de recursos, a Comissão estabeleceu, informalmente, que todo parlamentar teria assegurado uma "cota" (de cerca de um milhão e meio de reais)⁸ para destinar conforme suas preferências. Essa decisão não foi, no entanto, suficiente para conter a busca de recursos. As emendas das bancadas estaduais, em número de 10, e geralmente negociadas com os governadores, passaram a ser aprovadas com a condição de que algumas dessas emendas fossem aplicadas pelo governador em locais e obras indicadas pelos parlamentares. O mesmo tipo de negociação envolve as emendas "globais" dos ministérios. São as chamadas "rachadinhas". Neste caso, são aprovadas desde que uma parte dos recursos seja aplicada segundo o interesse dos parlamentares que a apoiaram. Além de mostrar a força desse interesse dos parlamentares em aprovar emendas específicas para as localidades a que estão vinculados politicamente, essas ações apontam ainda para o modo como os mecanismos sociais, implementados para o atendimento de certos interesses, se atualizam e renovam. Acresce-se também que esses são exemplos de como esses interesses se articulam com os dispositivos governamentais e vão ganhando um contorno oficial.

Do ponto de vista legal, nada impede que o parlamentar, através de suas emendas individuais, destine recursos para estados ou municípios pelos quais ele não foi eleito, intervindo na área de um concorrente. Essa, no entanto, é uma prática pouco comum. Quando isso ocorre e é levado ao conhecimento público, o parlamentar é freqüentemente alvo de suspeitas ou acusações por parte de seus pares e da imprensa. Suspeita de corrupção por estar favorecendo empresas que realizam obras em outros estados ou acusações de opositores e aliados de estar destinando recursos federais para outras regiões, em detrimento do próprio estado e municípios pelo qual o parlamentar é eleito. As denúncias dirigidas aos parlamentares que beneficiam outros estados acabam operando como uma espécie de coerção a mais que faz com que deputados e senadores elaborem suas emendas de modo a que atendam aos interesses ligados aos estados e municípios pelos quais se elegem.

As chances de aprovação de recursos além do estabelecido pela "cota" variam, sobretudo, em função das relações de poder dos parlamentares no Congresso e no Executivo. Entre outros aspectos, a posição institucional ocupada no Congresso e na CMPOF e as estratégias mobilizadas pelos parlamentares definem as possibilidades de aprovação das emendas. Nesse sentido, a pressão dos parlamentares sobre os relatores da Comissão é um elemento essencial no processo de alocação dos recursos que passam a constar no projeto de lei.

Do ponto de vista da liberação dos recursos, o que será discutido adiante, cabe observar que a pressão dos parlamentares, sobretudo das lideranças partidárias na Comissão, é dirigida para que os ministérios geridos por representantes de seus respectivos partidos sejam contemplados com recursos suficientes para suas ações. Ter esta conexão em mente é importante para se entender a atuação dos parlamentares no sentido da liberação de recursos nos ministérios.

Coexistem na elaboração do orçamento, portanto, várias formas de disputas. Entre outras, pode-se destacar as disputas pela destinação de recursos para estados e regiões, pela aprovação das emendas individuais dos parlamentares e pela alocação de recursos nos ministérios. Por conseguinte, olhando da perspectiva do orçamento e da natureza da intervenção parlamentar, o governo federal aparece recortado por distintos e concorrentes interesses locais, partidários e empresariais. Enfim, esta forma de atuação dos parlamentares pode ser vista como um exemplo do modo como a "redistribuição burocrática" sujeita-se às apropriações pessoais e clientelistas (Bourdieu, 1996, p. 16).

 

A INTERDEPENDÊNCIA ENTRE PARLAMENTARES E LIDERANÇAS POLÍTICAS LOCAIS

 

A obtenção de recursos e benefícios para as localidades que representam é considerada pelas lideranças locais como uma das atribuições essenciais dos parlamentares. Como informa o secretário de saúde de um município do interior do Estado do Rio: "[O parlamentar] também foi eleito dentro daquela retórica de que o deputado federal do interior tem que trazer recursos". Se ao longo das disputas eleitorais municipais os candidatos a prefeitos e vereadores contam sobretudo com o apoio financeiro e a presença nas atividades de campanha dos representantes estaduais e federais, fora dos períodos eleitorais, de modo geral, os prefeitos esperam dos parlamentares que estes realizem pequenos favores, encaminhem seus interesses junto à burocracia governamental e, principalmente, obtenham verbas federais para a realização de investimentos nos municípios. Alguns parlamentares, por sua vez, consideram que a obtenção dos recursos, senão formalmente ao menos de fato, é um de seus "deveres" funcionais. Nesse sentido, em 1988, em uma entrevista à imprensa, o então senador Marco Maciel observava que "a luta política por mais verbas para os estados é uma função inerente ao parlamentar" (jornal Folha de São Paulo, 07/02/98). Alguns anos depois, em depoimento à CPI do Orçamento, o deputado Genebaldo Correia (PMDB-BA), um dos investigados, partilha da mesma idéia ao afirmar: "Considero que é um dever do parlamentar lutar bravamente para conseguir a maior soma de recursos possíveis para o seu estado ou para a sua região" (CPMI do Orçamento, Genebaldo Correia, 19/11/93, p. 6).

Compreende-se melhor o interesse dos políticos em torno da obtenção das verbas federais quando se considera o valor que é atribuído, por eles e pela população, à realização de obras públicas. Investir na promoção de benefícios coletivos (festas, obras públicas, etc.) tem sido historicamente uma forma de acúmulo de prestígio político⁹. Entre outros autores, Victor N. Leal chamou a atenção para essa relação ao destacar que é através de realizações de "utilidade pública" que o "chefe municipal constrói ou conserva sua posição de liderança" ou, ainda, que "nenhum administrador municipal poderia manter por muito tempo a liderança sem realizar qualquer benefício para sua comuna" (1975, p. 37, 45). O vínculo estreito existente entre o exercício da política ("fazer política") e a realização de obras é ressaltado por M. Palmeira ao sugerir que "as obras são a face pública da política" (2000). Às obras públicas estão associadas, portanto, a reputação do político e a uma concepção específica sobre a política.

É interessante observar como as obras públicas incorporam e expressam certas propriedades que se poderia considerar como opostas. Por um lado, diferentemente dos favores e serviços pessoais, as obras públicas produzem benefícios coletivos. Ao atenderem a interesses de uma multiplicidade de pessoas elas estão mais de acordo com as exigências de uma aplicação democrática dos recursos públicos. Por outro lado, quando se acompanha o processo de realização e divulgação de uma grande parte dessas obras percebe-se que há todo um esforço de singularização dirigido para associá-las a uma certa administração e grupo político. Ao invés de serem apresentadas como um ato impessoal do poder público, uma espécie de retorno dos impostos pagos, as obras são apresentadas como benefícios proporcionados por políticos em particular. A divulgação em diversas ocasiões dos responsáveis pela obtenção dos recursos que as tornaram possíveis, as faixas anunciando seus nomes, a presença nas inaugurações, as menções nos comícios e as placas comemorativas são exemplos de mecanismos sociais mobilizados para vincular as obras a iniciativas individuais. Assim, se as obras atendem a demandas mais gerais, elas não deixam de serem associadas, o que remete a uma espécie de variante da "patronagem pública", à eficácia da atuação de certos grupos políticos.

O lugar central atribuído às obras no contexto da política, mais evidente durante as campanhas eleitorais, quando as realizações ganham o centro da propaganda de candidatos, ajuda a entender ainda como se dá a articulação de empresas privadas de construção com o universo político e através de que atividades elas se fazem presentes nos órgãos públicos municipais, estaduais e federais.

Parte da força do parlamentar em relação aos prefeitos reside na possibilidade que o primeiro possui de viabilizar o acesso destes últimos às autoridades governamentais. Para alguns, os parlamentares são concebidos como um "elo" de ligação com os governos estadual e federal. Nestes termos, manifestou-se, em 1996, um candidato a prefeito: "nenhum político do interior tem sucesso se não encontrar um elo de ligação que o leve pelo caminho das pedras quando tiver que atravessar um rio" (jornal Voz da Serra, 27/05/96). O vínculo com parlamentares e autoridades governamentais é visto como essencial para se lidar com as dificuldades burocráticas e políticas do governo, ao que está associado, por sua vez, a possibilidade de realização de uma boa administração municipal. Para o prefeito, o acesso aos ministros é ao mesmo tempo um indicador de seu prestígio e do prestígio do parlamentar que propiciou a audiência, ou seja, uma demonstração - para a população e seus concorrentes - de seu poder político e pessoal. É uma demonstração, em último caso, da força e eficácia de suas ligações¹⁰.

As solicitações de verbas dirigidas aos parlamentares são geralmente designadas como "pleitos". Para encaminhar seus "pleitos", os prefeitos procuram, preferencialmente, os parlamentares tidos como mais comprometidos com os municípios: "deputados amigos", "deputados que têm contato", deputados com "compromisso maior, um maior número de votos do município", "deputados que foram eleitos aqui com a participação do nosso município". Se é junto a esses que os prefeitos têm maior força, devido aos laços do parlamentar com as redes políticas locais e a votação, é comum, no entanto, os pedidos serem encaminhados a mais de um parlamentar - distintamente das situações clássicas descritas pela literatura sobre patronagem e clientelismo nas quais é ressaltada a relação de exclusividade entre patrão e cliente.

Na busca de contatos que possam viabilizar a obtenção de recursos, os vínculos partidários, distintamente do que ocorre com os laços políticos decorrentes da atuação política num mesmo estado, são apresentados como tendo um peso relativo; por conseguinte, não constituem um limite rígido para o estabelecimento de contatos entre políticos situados nos diferentes planos do universo político. O critério predominante na seleção dos parlamentares é o vínculo político com o município e a região, o que se manifesta principalmente através das votações obtidas nas localidades. Observa-se assim que a atuação política num estado, no caso em que está em jogo a obtenção de recursos públicos, circunscreve, de modo geral, o âmbito no interior do qual são estabelecidos os laços entre os políticos. Dentro deste limite, verifica-se que os vínculos com a localidade, objetivados na forma de compromissos de troca de apoios e serviços, e as relações pessoais mesclam-se com as relações partidárias. Assim, não é raro encontrarmos lideranças políticas trocando apoio e serviços mútuos a despeito de seus distintos vínculos partidários.

Esse tipo de procedimento, que sugere um certo enfraquecimento dos vínculos partidários, deve, contudo, ser interpretado com um certo cuidado. A concessão de apoio por parte dos políticos situados nas instâncias estaduais e federais às demandas das lideranças municipais pode ser condicionada a seu ingresso no partido daquele a quem se recorre; o que é uma evidência no sentido do reconhecimento e da eficácia que possuem em certas circunstâncias os vínculos partidários¹¹.

A relação entre os vínculos políticos com um município e região e a busca de recursos para estas localidades pode ser verificada a partir de alguns dados reunidos a respeito de dois municípios do interior do Estado do Rio. Os municípios de Graciliano e Guimarães¹² distam cerca de 160 quilômetros da cidade do Rio de Janeiro. Possuem, aproximada e respectivamente, 21.500 e 8.400 habitantes e 11.700 e, curiosamente, 8.000 eleitores.

Ao se consultar a proposta de lei orçamentária da União de 1996, observa-se que os municípios de Graciliano e Guimarães são contemplados com emendas orçamentárias. Para o primeiro são elaboradas três emendas. No entanto, somente a emenda intitulada Assistência Técnica e Extensão Rural, no valor de R$ 100 mil, foi efetivamente liberada. As três emendas foram apresentadas por um mesmo deputado. Para o município de Guimarães foram elaboradas quatro emendas, apresentadas por diferentes parlamentares. Três possuíam o mesmo título: Construção e Equipamento de Hospital. As emendas tinham os valores de R$ 150 mil, R$ 300 mil e R$ 1 milhão. Quanto a esta última, a única efetivamente liberada, não há referências no projeto de lei orçamentária sobre seu autor, o que pode ser tomado como um indicador de que o recurso tenha sido alocado através de uma emenda de relator ou de bancada, devido, em ambos os casos, à interferência de um influente parlamentar.

Se acompanharmos na tabela abaixo a votação que tiveram na eleição de 1998 os parlamentares com participação na liberação de recursos para os municípios mencionados verificamos que estes possuem votação expressiva nos mesmos.

 

 

O deputado X é presidente de seu partido no Estado e possui há longo tempo uma forte influência junto aos políticos da região. Na disputa eleitoral deste ano ele contou com o apoio dos prefeitos e dos políticos a ele vinculados nos dois municípios. Foi por interferência política deste parlamentar, segundo o secretário de saúde de Guimarães na época, que o município, onde sua votação sobressai, obteve o recurso de R$ 1 milhão para a construção do hospital.

O deputado K, responsável pelas emendas para o município de Graciliano, nasceu num distrito do município, recentemente emancipado. Nele sua família possui propriedades agrícolas e desenvolve atividades comerciais. Os interesses econômicos da família na região, os vínculos mantidos com os políticos locais e a boa votação obtida no município nas disputas eleitorais faz com que o parlamentar seja considerado, por mais de um grupo político, como alguém da "relação política do município". Na ocasião da apresentação das emendas o vínculo mais estreito do parlamentar era com o grupo político liderado por um ex-prefeito e ex-deputado estadual. Na eleições de 1998, mesmo afastado de cargos públicos nos últimos dois anos, o ex-prefeito trabalhou, realizando sobretudo visitas aos moradores e solicitando seu voto para o candidato, em favor da campanha vitoriosa do deputado. A presença política dos parlamentares K e X no município de Graciliano é uma evidência a mais de que a boa relação de um parlamentar com políticos municipais não o torna um mediador exclusivo do município junto ao governo federal.

Cabe acrescentar, porém, que recorrer ao parlamentar a quem se deu apoio ou àquele que foi mais votado no município nem sempre é o melhor caminho para se ter um "pleito" atendido, uma vez que esse parlamentar pode defender posições contrárias aos interesses do governo. O parlamentar com maior chance de liberar recursos, cujas razões ficarão mais claras adiante, são os chamados "governistas", isto é, aqueles que apóiam as iniciativas do governo, independente de sua filiação aos partidos que o integram¹³.

Recorrer aos chamados "escritórios de consultoria" e às empresas privadas (sobretudo as empreiteiras), ao lado da mobilização dos parlamentares, tem sido uma das alternativas através das quais políticos municipais, estaduais e nacionais buscam ter acesso aos recursos federais. Os "parlamentares fortes" - que em certa medida se confundem com os "governistas" com alguma influência maior, devido a posição institucional ou a liderança política, junto aos órgãos governamentais - e os "lobistas" - como são designados também os responsáveis por esses escritórios - são considerados pelos políticos como as pessoas que se encontram em melhores condições para lidar com o que descrevem como a complexidade dos ministérios. A burocracia, distância, desinformação sobre o funcionamento dos órgãos públicos e a dificuldade dos municípios para atender às exigências oficiais (apresentar documentos, preparar projetos técnicos, etc.) e "acompanhar" os processos são motivos apresentados tanto pelos políticos quanto pelos proprietários desses "escritórios" para justificar sua contratação. Referindo-se aos órgãos ministeriais, um ex-secretário municipal informa: "Aquilo [o ministério] ali dentro é complicado. Se um determinado grupo de deputados indica um secretário, um ministro, um primeiro e segundo escalão, de uma maneira geral eles controlam o dinheiro que aquele ministério tem. Isso realmente é complicado. Aí você tem que apelar para tudo que você puder para poder arrancar o dinheiro". A dificuldade em se trabalhar com os órgãos ministeriais decorre tanto da falta de conhecimento necessário para atender às exigências formais (prazos, preenchimento de formulários, atendimento de exigências técnicas, etc.) quanto da necessidade de fazer com seus interesses sejam implementados pelos grupos políticos que controlam os órgãos. É devido ao conhecimento e acesso que possuem aos órgãos e grupos administrativos e políticos que "lobistas", empresas e parlamentares apresentam-se como recursos sociais importantes para os administradores.

Apesar da mobilização destes agentes aparecer como alternativa, a articulação entre eles é freqüente. A experiência de um ex-secretário de obras leva-o a afirmar que "nenhuma empresa de projetos especializada em arrancar verba de ministério se cria se não tiver por trás dela um parlamentar, não é qualquer um, um parlamentar forte. E alguns gabinetes que eu fui, dentro do próprio gabinete do deputado o cara te dá a dica: 'Olha, tem um cara aí que está arrancando o dinheiro. Ele é um cara bem relacionado. Eu se fosse você procurava ele. Porque ele vai acompanhar o seu processo". A empresa indicada nesse caso era ligada ao parlamentar, não legalmente, mas de fato tido como um dos sócios, e conhecida por realizar obras na região com recursos obtidos através de sua intervenção.

Do ponto de vista da empresa, a ligação com o parlamentar é estratégica uma vez que este não só possui os contatos com os políticos municipais como encontra-se em condições de negociar os interesses destes junto aos órgãos governamentais. Se esta associação está na base da criação de oportunidades econômicas para a empresa, é através da sua atuação que são criadas igualmente as oportunidades para apropriação irregular dos recursos liberados. Nota-se ainda que a indicação da empresa justifica-se por duas razões: primeiro, o fato de que a pessoa indicada era bem "relacionada"¹⁴, o que é tido como um capital social importante para assegurar o acesso aos recursos e, segundo, que a empresa cuidaria do "acompanhamento" do processo nos órgãos governamentais. Os recursos repassados através destes acordos chegam a ser tidos como um problema administrativo e legal para as prefeituras uma vez que, em muitos casos, cabe às mesmas encontrar os meios para justificar as despesas que efetivamente não são efetuadas¹⁵.

O que chama atenção quando se considera a atuação dos escritórios, empresas privadas e parlamentares na liberação dos recursos públicos é, entre outros aspectos, a adequação de suas ações aos canais e relações políticas que condicionam a liberação destes recursos. Assim, os parlamentares, escritórios e empresas não atuam a partir de um "sistema" que se poderia conceber como paralelo aos canais oficiais, mas através de relações e práticas políticas consideradas por prefeitos, governadores, parlamentares e autoridades governamentais como rotineiras¹⁶.

Para além do interesse pecuniário, a participação dos parlamentares na liberação dos recursos federais torna-se inteligível quando se considera os motivos tidos propriamente como políticos que os levam a atender os "pleitos" das lideranças municipais. Parte ao menos desses motivos são explicitados quando se focaliza as relações de interdependência estabelecidas entre políticos situados nas instâncias municipais e nacionais.

Se os prefeitos dependem, em função dos procedimentos político-administrativos, dos parlamentares para assegurar que seus interesses sejam tratados de modo prioritário nos órgãos governamentais, a necessidade de contar com o apoio das lideranças municipais coloca o parlamentar numa condição de dependência relativa em relação a estes e dá aos prefeitos uma força frente ao parlamentar. É através do apoio dos prefeitos e lideranças políticas que os parlamentares montam e expandem suas redes políticas nos municípios. Para não remeter a mais de um exemplo, observe-se o que diz um senador (PMDB-PB): "O município é a base política de qualquer parlamentar, se o município não quiser atendê-lo toda a estrutura política estará deficitária. Então, a gente tem que começar a ter o apoio do prefeito e do município". Da perspectiva eleitoral, o apoio político do prefeito e vereadores é essencial para uma parcela significativa dos parlamentares¹⁷. Para estes, o poder do prefeito resulta, entre outros aspectos, do controle sobre a administração municipal e sua reputação no município. Apesar da legislação assegurar ao parlamentar o direito de ser eleito em todo o Estado, o que opera na prática, como tem sido apontado por alguns autores, é uma forma de distritalização do voto.

Assim, ao viabilizar o atendimento de um "pleito", o parlamentar, ao mesmo tempo, investe na continuidade da relação e renova os compromissos políticos existentes. Como informou-me o secretário de saúde de um município do interior do Estado do Rio: "O prefeito apoia o deputado que arrumou mais verba, tranqüilo"¹⁸. A atualização dos vínculos está associada à própria natureza do compromisso estabelecido entre parlamentar e lideranças locais. O fato de estarem fundados em torno de demandas "concretas" e não na "base de princípios políticos", como ressalta Leal (1975) ao discutir o "compromisso coronelista", torna esses vínculos frágeis e sujeito às oscilações em torno da capacidade de prefeitos e parlamentares atenderem aos interesses mútuos¹⁹. Se a obtenção de recursos contribui para a consolidação dos laços, promessas que não se concretizam ou a incapacidade dos políticos para obter os recursos podem levar à sua dissolução. Isto faz com que estes laços precisem ser continuamente renovados. A natureza destas relações, que parecem se manter numa espécie de equilíbrio instável e, portanto, sujeita a rupturas eventuais, associada ao fenômeno do governismo (Leal, 1975), ajuda a entender ainda a mobilidade dos políticos pelas facções e partidos, isto é, o que de modo geral tem sido discutido como o problema da fidelidade partidária.

É nesse contexto de dívidas e créditos pessoais que se inscreve a relação dos parlamentares com as lideranças políticas locais. E, ao contrário do que ocorre com as questões legislativas, parlamentares e seus assessores crêem que é este trabalho em torno dos pedidos que traz votos. Se é efetivamente esse trabalho o responsável pela eleição ou não dos candidatos esta parece ser uma questão menor diante da crença de que é isso efetivamente o que ocorre e das práticas que essa crença desencadeia.

 

A INTERDEPENDÊNCIA ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

 

As expectativas existentes em relação aos parlamentares como uma espécie de mediador dos interesses estaduais e municipais junto ao governo faz com que estes concentrem uma parte significativa de sua atuação nos órgãos executivos. A intervenção nos órgãos é fundamental para que os favores sejam atendidos e os recursos públicos liberados. Isto é feito, por um lado, através do serviço designado como "acompanhamento" de processos, também realizado pelos "escritórios de consultoria" e empresas privadas, que visa garantir o trâmite dos processos e sua adequação às exigências oficiais, e, por outro, dos "pedidos políticos" dos parlamentares. A realização destes pedidos é considerada por parlamentares e autoridades governamentais como uma prática rotineira e geral²⁰. Faz parte do que experimentam como a "luta" pela transferência de recursos federais. Dispostos a obter os recursos, os parlamentares recorrem a todos aqueles (autoridades, políticos e funcionários) que em função de suas posições institucionais, vínculos sociais e prestígio podem de algum modo contribuir para que isso se realize.

A presença de parlamentares, prefeitos e lideranças políticas nos órgãos ministeriais é descrita por técnicos e funcionários destes órgãos como voltada para a busca de informações e o exercício de pressões que assegurem o atendimento de seus "pleitos". As áreas dos órgãos mais procuradas são aquelas responsáveis pela análise dos processos. O contato do parlamentar com o técnico segue um certo padrão. Procura-se, por um lado, "sensibilizar" o interlocutor em relação às "dificuldades" por que passa o município ou a população a ser beneficiada pelo projeto e, por outro, destacar a "necessidade e importância" que possui o projeto para o público a ser atendido.

A questão do acesso às instituições e pessoas como fonte de poder social é abordada pela literatura voltada para a discussão das intermediações e mediações sociais²¹. Este acesso - sustentado por propriedades sociais distintas como status, poder econômico e político, domínio da escrita e de regras de conduta e contatos com pessoas que desempenham funções em órgãos públicos ou instituições privadas - qualifica socialmente certas pessoas para o exercício da mediação. Quando se reflete sobre a relação que mantêm as pessoas com o poder público, o acesso às autoridades e funcionários é um elemento que diferencia o cidadão comum do parlamentar. Notadamente quando se trata dos órgãos ministeriais, o acesso aos ministros é algo quase impossível para os primeiros e mesmo para pessoas que desempenham funções públicas, como os prefeitos. Esta dificuldade é amenizada, contudo, se o contato é mediado pelo parlamentar. Como observa um deputado (PFL-PE): "A diferença é mais no acesso, quer dizer, o cara quer falar com o ministro, ele não consegue, se ele for com o parlamentar, ele consegue. [...] Normalmente ele consegue colocar o pleito dele, aí se consegue tem uma chance de resolver, mas se você não consegue não tem chance nenhuma". Se o pedido pessoal ao ministro é o que aumenta efetivamente as chances de um "pleito" ser atendido, isto acaba valorizando as mediações que são realizadas para que o contato seja estabelecido. Logo, é nessa possibilidade de fazer com que os "pleitos" recebam um tratamento prioritário nos órgãos ministeriais que reside, ao menos em parte, a força social do parlamentar junto à sua rede política.

O efeito do "pedido" de um parlamentar - que varia em função de aspectos como o prestígio de quem pede, sua relação com o ministro e o poder de retaliação sobre o órgão - sobre o trâmite de um processo ou a liberação de recursos reside na possibilidade de fazer com que estes sejam, em termos nativos, "agilizados" e "priorizados" na burocracia governamental. Estes aspectos (agilização e priorização) são considerados como a "parte política do processo". Como sugeriu o então coordenador geral de um órgão ministerial, chamando atenção para o que se concebe como o exercício da política no cotidiano da administração pública, "isto é política". Essa atuação dos deputados e senadores é reforçada pelos próprios órgãos ministeriais na medida em que reconhecem, em parte devido aos seus próprios interesses, que os mesmos devem ser ouvidos.

Se o controle do governo sobre a execução orçamentária define parte de seu poder em relação aos parlamentares, o posicionamento de deputados e senadores nas diversas instâncias do Congresso atribui a este um poder relativo sobre o governo. A negociação envolvendo os interesses de parlamentares e Executivo é vista, tanto por pessoas posicionadas nos órgãos ministeriais quanto do Legislativo, como uma "troca" percebida como "política" e que se sustenta na interdependência institucional dos poderes.

Apenas uma parcela dos pedidos encaminhados aos ministérios são atendidos. A prioridade concedida ao atendimento dos "pleitos" dos deputados e senadores governistas é um princípio de atuação que o governo procura, nem sempre com sucesso, por em prática. Isto é o que informa, por exemplo, um deputado (PFL-PE): "Teoricamente é para ser o seguinte: os partidos que apóiam o governo, eles deveriam ter mais facilidade em resolver as coisas". Esse princípio de atuação do Poder Executivo e o efeito que isso produz em termos de configuração política, ou seja, a aproximação das lideranças políticas dos partidos ou grupos que têm o controle do Poder Executivo, é um fenômeno descrito por autores que analisaram a história política do Brasil. Referindo-se às relações entre os chefes políticos municipais e o governo estadual durante a Primeira República, Leal (1975) designou como "governismo" o movimento das lideranças políticas municipais no sentido de apoio à "situação estadual". Assim como as nomeações para os cargos públicos, a liberação de recursos federais segundo o critério de apoio ao governo, constitui um benefício do qual desfrutam aqueles que o integram ou lhe concedem o seu apoio. A aplicação desse critério funciona como instrumento político de construção de maioria governamental (Ames, 1995).

Para que o apoio seja assegurado e se tenha um controle sobre o mesmo, o Poder Executivo mantém um sistema de informações sobre a atuação dos parlamentares (votação, discursos, etc.) que opera como um instrumento de governo. Além das medidas rotineiras de fiscalização da administração pública, os ministros dispõem de relatórios atualizados a respeito do posicionamento dos parlamentares em relação ao governo. A institucionalização desse controle dos pedidos foi descrito por um ex-assistente-executivo do Ministro de Assuntos Políticos da Presidência nos seguintes termos: "Notamos a ausência de um mecanismo institucional capaz de controlar as demandas parlamentares [...]. No começo não era raro ver vários parlamentares céticos com o Governo, reivindicando benefícios em diferentes repartições e ministérios de modo a atender seus eleitores. Decidimos então controlar esses pedidos e o seu atendimento [...]. Com este sistema temos uma fotografia perfeita do que os parlamentares pediram e em que medida o executivo os atendeu" (jornal O Globo, 30/4/00, p. 4). Estas são informações que permitem que os ministros e suas assessorias elaborem um mapa do comportamento dos parlamentares em termos de apoio às iniciativas do governo e dos ministérios²². Mais do que uma medida de controle administrativo, estes relatórios consistem em um instrumento tido como político e podem ser interpretados como uma tentativa de racionalização de práticas tidas comumente como clientelistas.

Em vista disso, pode-se afirmar que a prática de atendimento dos "pleitos" por parte dos parlamentares, por um lado, e a aproximação destes últimos do governo, por outro, isto é, o que tem sido descrito em termos, respectivamente, de clientelismo e governismo, são fenômenos sociais que se articulam e se fomentam mutuamente.

Quando se volta a atenção para a questão do acesso ao governo, percebe-se que os vínculos partidários, as relações de amizade, os compromissos políticos e o prestígio dos parlamentares são, entre outros, alguns dos fatores que intervêm na priorização do atendimento dos "pleitos". Estes são elementos que definem, por exemplo, as chances maiores ou menores dos parlamentares de terem seus pedidos atendidos. Por efeito, as ações dos parlamentares e seus resultados não serão idênticos no conjunto dos órgãos ministeriais²³.

 

REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E INTERDEPENDÊNCIA ENTRE O LOCAL E O NACIONAL

 

Ao centrar a análise nas relações de interdependência entre prefeitos, parlamentares, autoridades governamentais e agentes privados procurei repensar particularmente a separação freqüentemente estabelecida entre os distintos planos de autoridade política (local, estadual e nacional), isto é, a idéia de que aquilo que é tido como a política local e nacional constituem domínios autônomos e explicáveis em si mesmo. A articulação desses planos evidencia-se, por exemplo, no fato da definição de questões nacionais (como o valor do salário mínimo e mudanças constitucionais) depender de negociações que envolvem interesses locais dos parlamentares, na constatação de que práticas corruptas envolvem a atuação de políticos, autoridades e empresas que agem simultaneamente em instâncias municipais e nacionais da administração pública e na referência a concepções comuns sobre a representação política por políticos situados nas distintas instâncias de autoridade política.

Fator essencial para o estabelecimento e manutenção das relações entre esses políticos é o fato de suas relações serem concebidas em termos de reciprocidade. A troca de favores, serviços e os esforços efetuados para a obtenção de recursos federais é algo que não escapa às análises sobre a política no Brasil (Graham, 1997; Leal, 1975; Palmeira, 2000). Ressalte-se, no entanto, que se esses elementos são destacados quando se analisa a "política local", eles não têm sido incorporados às análises efetuadas sobre a "grande política" e as relações estabelecidas entre os políticos situados nas diferentes instâncias. Dito de outro modo, os favores, serviços e as relações nas quais eles se sustentam e são constituídos, não são tratados como elementos significativos da política realizada a partir das instituições nacionais. Todavia, o lugar dos compromissos criados e mantidos através das trocas de favores, serviços, apoio político e recursos nas instituições e nas práticas implementadas por políticos que desempenham funções nacionais pode ser percebido quando se tem em mente as medidas e decisões administrativas e governamentais que assentam nessas trocas, como as votações no Congresso e a definição da aplicação dos recursos federais.

O exame do conjunto de relações e práticas produzidas a partir da atuação dos políticos no sentido de obterem recursos para as localidades a que estão vinculados politicamente faz emergir uma concepção específica da representação política que se destaca pelo fato de estar assentada em laços de dominação pessoal e se centrar em idéias como a necessidade de se obter benefícios (especialmente verbas) para as localidades que representam e encaminhar os interesses dos membros de sua rede política junto aos órgãos governamentais.

Ressalte-se que para os parlamentares, lideranças políticas estaduais e municipais e autoridades administrativas e políticas não está em jogo no atendimento dos "pleitos" apenas a formação de "clientelas eleitorais", como enfatiza a literatura sobre clientelismo político. Ao reduzir essas relações à questão da obtenção do voto, a noção de clientelismo deixa de fora sobretudo a idéia de que nessa forma de atuação dos políticos está em jogo uma concepção sobre o atuar político. Evidência nesse sentido é a crença partilhada por diferentes agentes de que constitui um "dever" do parlamentar obter os recursos para as localidades que representam²⁴. Trata-se de uma expectativa associada à própria atividade parlamentar, isto é, relativa ao cargo e suas atribuições. Nesse sentido, a capacidade do parlamentar de assegurar esses recursos opera, inclusive, como um critério de avaliação de sua eficácia e poder. Dito de outro modo, o poder do parlamentar estaria fundado no reconhecimento pelas lideranças e população de sua capacidade e força para atuar em um outro plano de relações e assegurar certos benefícios e favores para as localidades e seus habitantes. Tem-se, por conseguinte, uma outra imagem dos deputados e senadores. Estes não surgem somente como porta-vozes de diferentes pontos de vista e interesses presentes na sociedade, elaboradores de leis ou fiscalizadores do Poder Executivo, mas também como mediadores de demandas locais e interesses relacionados às suas redes políticas. Esta forma de atuação de deputados e senadores aponta, desse modo, para uma das possibilidades histórico-culturais²⁵ de como a instituição da representação política se realiza em termos práticos. Uma mudança nestas condutas, por conseguinte, pressupõe mudanças nas condições sociais que dão vida a essas práticas e concepções. No contexto destas relações e concepções, a liberação de recursos federais pode, enfim, ser interpretada como uma espécie de necessidade estrutural que, no entanto, é apresentada pelos políticos como uma virtude.

 

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Votação dos candidatos nos municípios - 1998

 

NOTAS TÉCNICAS:

 

1 Esta distinção entre o "local" e o "nacional" foi questionada por Bailey (1971) ao sugerir que os mesmos recursos políticos - como o jogo de reputações, o acionamento das lealdades primordiais e a troca de favores - são mobilizados tanto nas "pequenas comunidades" quanto nas instituições formais da política oficial. A problematização desses limites foi desenvolvida por M. Palmeira ao sugerir, inspirado em Bailey, que assim como a "pequena comunidade" é recortada ("é invadida") pela "política oficial", esta última, ou seja, a política institucional (a "grande política") reserva espaços (é "invadida") para a "pequena política" (a "política das reputações") (2000).

2 O significado do "tempo da política" para a ordenação da vida social foi analisado por Palmeira e Herédia (1993).

3 O lado formal da atividade parlamentar tem sido examinado sobretudo por sociólogos e cientistas políticos. Curiosamente, no entanto, as ações que estão além dos marcos formais não têm recebido a mesma atenção. Por conseguinte, o lado efetivo da atuação parlamentar que não coincide com as atribuições oficiais não tem sido incorporado, por exemplo, às análises efetuadas sobre o Poder Legislativo ou o exercício da representação parlamentar.

4 A literatura sobre patronagem e clientelismo é extensa. Para uma idéia a respeito das discussões sobre os dois conceitos e análises efetuadas consultar, entre outros, os textos reunidos em Gellner e Waterbury (1977), Schmidt (1977), Strickon e Greenfield (1972), Roniger e Guner-Ayata (1994). No Brasil, menos do que como categoria analítica, o termo clientelismo tem sido utilizado por políticos e profissionais da imprensa com um sentido pejorativo. Servem para caracterizar, em virtude de uma certa influência das teorias modernizantes, certas práticas políticas como "atrasadas", "tradicionais" e/ou "oligárquicas". Para uma análise sobre a introdução e utilização de conceitos como mandonismo, coronelismo, clientelismo, feudalismo e patrimonialismo no Brasil consultem-se Carvalho (1997) e Banck (1999).

5 As evidências empíricas utilizadas ao longo do trabalho originam-se de diferentes fontes (Comissões Parlamentares de Inquérito, entrevistas, jornais e observações) e foram reunidas sobretudo a partir de pesquisas feitas no Congresso Nacional, no período de maio a julho de 1996, que resultou em Bezerra (1999), e em municípios do interior do Estado do Rio de Janeiro, ao longo de 1999. Versões iniciais deste texto foram apresentadas no V Congresso Internacional da BRASA (Recife, 18-21 de junho de 2000) e na Semaine Brésil 2000, échanges scientifiques et coopération franco-brésilienne (Paris, 16-20 de outubro de 2000). Agradeço a todos os participantes os comentários efetuados às versões apresentadas.

6 Concebidos para se articularem entre si, esses instrumentos, no entanto, distinguem-se, entre outros aspectos, quanto às suas funções, ao tempo de vigência, ao detalhe do planejamento e aos prazos e trâmites de suas elaborações. O PPA foi concebido para viabilizar o planejamento das ações governamentais no prazo de (04) quatro anos. O PPA é a referência a partir da qual devem ser elaboradas tanto a LDO quanto a LOA. A LDO define que parcela das metas estabelecidas no PPA será realizada ao longo de um ano. Ela tem sido interpretada como o elemento de ligação entre o PPA e a LOA. À esta última cabe o detalhamento da programação de um exercício financeiro de acordo com as prioridades e metas estabelecidas pelos dois outros instrumentos.

7 Alguns parlamentares, no entanto, através de negociações com representantes do governo, conseguiam assegurar recursos para serem aplicados segundo seus interesses.

8 Na Lei Orçamentária para o ano de 2001 essa cota foi de 2 milhões de reais.

9 Ver, por exemplo, a discussão de S. Silverman (1977) sobre a patronagem pública e as discussões e de P. Veyne (1976) sobre o "évergétisme" (os dons de um indivíduo à coletividade).

10 A importância das relações pessoais, sobretudo com os hierarquicamente superiores, como uma forma de demonstração de poder social no Brasil é acentuada, entre outros, por Da Matta (1983). Lembro também que a ligação com as autoridades governamentais tem um lugar central nas análises desenvolvidas por Graham (1997).

11 Em um momento no qual procurava, ao mesmo tempo, obter "ajudas" para o seu município e definir sua nova filiação partidária, o prefeito de um município do Estado do Rio de Janeiro observa que nas várias conversas tidas com lideranças partidárias do Estado o convite para se filiar aos respectivos partidos era freqüente e uma espécie de condição para obter a "ajuda": "Eles [os deputados] só ajudarão com muita ênfase se estiver no mesmo partido. Isso aí não tem dúvida".

12 Os nomes dos municípios são fictícios.

13 É nesse contexto de preocupação com a obtenção de benefícios para o Estado e a busca de pessoas que tenham influência, em função de vínculos partidários, de conhecimento e outros, nos órgãos governamentais que se deve entender o convite, que gerou um grande constrangimento para a direção do Partido dos Trabalhadores, do governador do Mato Grosso do Sul (PT) para que um ex-deputado do PFL cuidasse dos interesses do Estado em Brasília. Ao justificar a medida, que acabou não se concretizando, o governador explicou: "Temos que fugir do cerco que o PMDB está fazendo ao governo do Estado. Ter um grande interlocutor em Brasília para nós é importante" (jornal O Globo, 28/03/2001, p. 8).

14 Se o conhecimento de pessoas nos órgãos governamentais é algo valorado, isto ocorre, notadamente, porque a mobilização das mesmas é capaz de introduzir uma forma de particularismo no tratamento de seus interesses. Como notam, entre outros, Mény (1992), a introdução desses particularismos nega, por exemplo, princípios associados à burocracia (racionalidade, universalidade, etc.) e à democracia (igualdade nas oportunidades e transparência) ao garantir o acesso privilegiado e secreto de determinados agentes aos recursos públicos. Sobre o lugar das relações pessoais na administração federal ver Bezerra (1995, 1999).

15 Lembro a esse respeito matéria publicada pelo jornal Folha de São Paulo, em sua edição do dia 28 de novembro de 1999, na qual são descritos esquemas de falsificação de notas fiscais montados por grupos especializados. A partir de informações fornecidas pelo Tribunal de Contas da União, a matéria mostra que as notas são vendidas para prefeituras que as utilizam, por exemplo, para justificar os gastos de recursos federais repassados aos municípios.

16 Cabe observar de passagem que os debates públicos no Brasil sobre o fenômeno da corrupção têm privilegiado a sua dimensão individual e, por conseguinte, tratado a corrupção notadamente como um problema de desvio ético. Pouco se tem refletido, no entanto, a respeito do vínculo dessas práticas com as relações e práticas políticas e administrativas através das quais se faz legitimamente a política. Para uma análise específica a respeito do modo como a atuação de parlamentares, referida a uma espécie de ética fundada na ligação às bases, está relacionada com a questão da corrupção, consulte-se Bezerra (1999, 2000).

17 O cultivo de boas relações com os notáveis locais, como caminho para ascensão política é ressaltado, entre outros, por Finley (1985) e Weber (1982). Para o caso do Brasil ver, entre outros, Graham (1997) e Leal (1975), respectivamente, para o Império e a Primeira República. Como sugere o primeiro ao discutir o significado das eleições, "a medida de um homem dependia do tamanho de seu grupo de seguidores" (Graham, 1997, p. 112).

18 A concessão de apoio político em função da obtenção de recursos ou apoios (políticos e financeiros) futuros parecem estar de acordo com princípios éticos que regulam a relação entre políticos situados nas instâncias municipais e nacionais. Julgamentos negativos são dirigidos, no entanto, para as práticas de "compra de voto", ou, para ser mais preciso, a obtenção de apoio político de vereadores e prefeitos através de pagamentos pecuniários.

19 A fragilidade dos interesses "puramente materiais" como fundamento para a dominação é destacado por M. Weber ao discutir o tipo de dominação. Referindo-se à natureza dos motivos (costume, afetivos, materiais, ideais, etc.) que define o tipo de dominação, este autor observa que, "motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vínculo entre el imperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes, una relación relativamente frágil" (1984, p. 170).

20 O encaminhamento de pedidos aos órgãos ministeriais é uma função historicamente associada ao desempenho do cargo. Analisando as correspondências recebidas por membros dos Gabinetes onde constam solicitações de nomeações, R. Graham - para ficarmos apenas em um exemplo-- observa que "os mais freqüentes autores desses pedidos eram deputados e senadores que escreviam a membros de Gabinete em favor de terceiros. Escrever tais cartas era uma das principais atividades de um deputado" (1997, p. 272).

21 Ver, entre outros, Silverman (1977) e Boissevain (1966).

22 Essa preocupação com o conhecimento do posicionamento dos parlamentares pode ser uma das razões que levaram à violação do painel de votação do Senado Federal no caso da cassação do mandato do senador Luis Estevão.

23 Quanto a esse aspecto, observe-se o comentário de um ex-assessor de um ministro: "Depende [o resultado dos pedidos] do prestígio que o parlamentar tenha junto ao Ministro. São relações diferentes que cada um mantém com determinados Ministros. Por exemplo, vamos supor que o meu atual chefe tenha mais contato com o Ministro do Planejamento, então, ele tem mais facilidade de liberar lá, ao passo que em outro Ministério, apesar de ter mais recursos, o atual Ministro seja um inimigo político ou coisa do tipo. Então, [o resultado] não é homogêneo".

24 Nesse sentido, observe-se o depoimento do deputado Paulo Bernardo (PT-PR): "A pressão em cima dos parlamentares para conseguir recursos no orçamento existe [...]. Isso existe. Parlamentar que não consegue se articular aqui para conseguir alguma coisa, ele praticamente não existe, porque do ponto de vista lá das paróquias, vamos chamar assim, ele não está fazendo nada" (apud Novaes, 1994, p. 103).

25 Referindo-se ao Brasil e às eleições no do século XIX, R. Graham aponta para a questão da introdução do sistema representativo no Brasil ao observar, por exemplo, que "o governo representativo não era uma herança dos tempos coloniais, mas uma exótica ideologia importada; e os princípios democráticos não se ajustavam à estratificada sociedade brasileira, [...]" (1997, p. 105). Baseado em dados recentes sobre como o voto é percebido por populações rurais, M. Palmeira observa - chamando atenção para o modo como este é objeto de uma apropriação histórico-cultural particular - que nessas circunstâncias o voto tem o "significado de uma adesão". Assim, "para o eleitor, o que está em pauta em uma eleição não é escolher representantes, mas situar-se de um lado da sociedade" (1992, p. 27).