POLÍTICOS, REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E RECURSOS PÚBLICOS

Blog “Erário Brasileiro”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.

Disponível em http://erario-brasileiro.blogspot.com.br/

  

Autoria:

Marcos Otávio Bezerra. Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social - IFCH-UFRGS.

 

RESUMO

 

Assumindo como ponto de partida que a "política" constitui um universo relacional onde o "local" e o "nacional" são planos sociais nos quais certas relações se objetivam, e não esferas autônomas compreensíveis em si mesmas, este artigo procura demonstrar que se pode dar maior inteligibilidade a certas práticas políticas se não se fica preso a um dos pólos, e aos pressupostos que lhe estão articulados, de oposições como esta entre o local e o nacional. Para isso toma as etapas de elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual da União como um momento privilegiado do exercício da política que permite examinar algumas das relações e concepções que vinculam os profissionais da política situados nos distintos espaços de autoridade política (municipal e nacional). Na análise sigo duas linhas de argumentação: 1) Que os interesses em torno dos recursos federais e as práticas e concepções a eles associados inscrevem-se num sistema complexo de relações de dependências mútuas e assimétricas, constituído, entre outros, por lideranças municipais, parlamentares, autoridades governamentais e agentes privados; e, 2) Que a atuação destes distintos agentes remete a uma concepção específica da representação política.

 

Palavras-chave: antropologia política, política e relações pessoais, recursos públicos, representação política.

 

INTRODUÇÃO

 

Ao lermos os principais órgãos de imprensa do país não é difícil depararmo-nos com matérias descrevendo o interesse de parlamentares na obtenção de recursos federais. Notícias dessa natureza são comuns sobretudo no período de elaboração e votação do orçamento da União no Congresso Nacional, quando são feitas menções às inclusões de emendas de parlamentares que destinam recursos para localidades a que estão politicamente vinculados, e nas votações de medidas de interesse do governo no Legislativo, quando a promessa e a liberação de recursos federais de acordo com o interesse de parlamentares é descrita como um meio de se assegurar uma maioria favorável ao governo. De modo geral, essas práticas são rotuladas como "clientelistas" e "fisiológicas" por analistas políticos e principais órgãos de imprensa nacional. Entretanto, quando se considera essa atuação dos parlamentares da perspectiva dos pequenos municípios, constata-se não só que são mobilizados diversos artifícios para divulgar o mais amplamente possível o nome do responsável pelos benefícios logrados como o esforço para sua obtenção é alvo de elogios e reconhecimento por parte da população. A diferença no significado atribuído a essa forma de atuação - percebido mais claramente, mas não exclusivamente, quando se faz o ponto de vista analítico se deslocar pelos distintos espaços sociais de autoridade política (nacional, estadual e municipal) - remete a concepções distintas e concorrentes da representação política que não podem, sob o risco de se aceitar uma dicotomia que parece fazer muito mais sentido para os agentes sociais do que analiticamente, ser explicadas simplesmente em termos da oposição entre o que se concebe como sendo a política nacional ("programática") e local ("clientelista").

A partir do exame da atuação de políticos situados em diferentes espaços de autoridade política com vistas a terem acesso aos recursos públicos federais, este artigo procura demonstrar que se pode dar maior inteligibilidade a certas práticas políticas se não se fica preso a um dos pólos e aos pressupostos que lhe estão articulados, de oposições como esta entre o local e o nacional¹. Trata-se, sobretudo, de resgatar o valor explicativo, exemplarmente explorado por Leal (1975), das múltiplas relações estabelecidas entre políticos que desempenham funções nas instituições públicas nacionais e municipais. O foco nesse conjunto de relações, concepções e sentimentos que lhes estão associados parece-me um elemento chave para o entendimento de diversos aspectos da organização política: concepções de representação política, processo eleitoral, mobilidade dos políticos por partidos e facções, acusações de traição, declarações de lealdade, disputas por cargos e corrupção, entre outros.

A atuação de deputados, senadores e autoridades governamentais com vistas à obtenção de recursos para as localidades a que estão politicamente vinculados (as "bases") e a mobilização por parte de vereadores e prefeitos dos vínculos com políticos situados no plano federal para se ter acesso a esses recursos constituem itens do feixe de relações que ligam os profissionais da política fora do período eleitoral ("tempo da política")². Se as relações entre os políticos são indubitavelmente mais amplas do que aquelas que envolvem os recursos públicos, neste momento limito-me a focalizar essas relações. Cabe observar, ademais, que essa atuação de parlamentares e prefeitos escapa às definições oficiais, que têm no Estado o seu principal divulgador, a respeito das atribuições políticas e administrativas desses profissionais. Por conseguinte, é somente sob a condição de se assumir um ponto de vista não institucional a respeito da atuação de prefeitos e parlamentares que se pode trazer à luz relações, práticas e concepções instituídas em torno de seus interesses pela obtenção de recursos públicos³. Assim, sugiro que ao se dirigir o foco da análise para essa forma específica, mas não exclusiva, de atuação de políticos, é possível revelar e tornar compreensível certas forças sociais presentes no universo político que vinculam estes profissionais entre si e a outros agentes sociais (como funcionários e empresas privadas). Ressalte-se, porém, que se as expectativas existentes em relação à obtenção dos recursos públicos podem ser identificadas entre políticos de diferentes estados e filiações partidárias, as posturas e as respostas dadas por cada um deles a essas exigências, socialmente instituídas, não são idênticas, visto que parlamentares, prefeitos e demais agentes estão longe de constituírem uma categoria homogênea.

A destinação de benefícios públicos (recursos, cargos, serviços e outros) por parte de políticos para lideranças e moradores das localidades que representam é uma das principais questões examinadas pela literatura a respeito do clientelismo político⁴. Estas análises têm se centrado na idéia de que o clientelismo implica troca de benefícios públicos por apoio político e votos. Cabe observar, no entanto, que se o cálculo político-eleitoral é um dos elementos desta relação ele, porém, não é o único. A ênfase neste aspecto tem impedido de se perceber, por exemplo, que a troca de benefícios e apoio constitui um momento de uma relação mais ampla entre as pessoas envolvidas e institui obrigações morais que se estendem no tempo. Além disso, as mediações necessárias para que os benefícios e votos sejam obtidos e as práticas que se interpõem entre estes atos - como as que são responsáveis pela demonstração de interesse na continuidade da relação (correspondências, pequenos favores, visitas, etc.) - não chegam a ser examinados. Quando se incorporam esses elementos à análise, resulta, entre outros aspectos, que as trocas de benefícios por votos tornam-se muito menos mecânicas, isto é, deixam de ser uma troca do tipo toma lá dá cá. A incerteza existente quanto à retribuição pelos favores e serviços prestados, um dos elementos estruturantes dessas relações, torna-se algo muito mais evidente. Assim, ao se centrar a atenção na troca de benefícios públicos por apoio e voto, ignora-se que a mesma ocorre num contexto complexo onde estão em jogo também a busca de prestígio, poder e o cumprimento de obrigações formais e morais.

Na análise apresentada a seguir, argumento que: 1) A atuação dos parlamentares e prefeitos orientada para a obtenção de recursos federais inscreve-se num sistema complexo de relações de dependências mútuas e assimétricas, constituído, entre outros, por autoridades municipais, federais e agentes privados. A extensão e a força destas relações e das concepções que acionam decorrem, em grande medida, dos distintos interesses que mobilizam; 2) essa forma de atuação dos políticos remete a uma concepção específica da representação política que se afasta das formulações mais clássicas dos filósofos políticos liberais. Ademais, o fato desta atuação estar associada a uma concepção da política partilhada pelos próprios políticos coloca limites para que a mesma seja descrita segundo o modelo clássico do clientelismo; 3) a transferência de recursos federais para os governos municipais e os casos de corrupção que envolvem permitem perceber como o entendimento de certos fenômenos políticos exige a análise de relações e concepções presentes simultaneamente em diferentes espaços de autoridade política (como o municipal e o nacional).

A importância do orçamento anual da União na definição da alocação dos recursos públicos, os interesses em jogo no orçamento e as denúncias envolvendo a alocação e aplicação destes recursos, entre outros aspectos, nos leva a tomar a sua elaboração e execução como um lugar privilegiado (no sentido sociológico) para se pensar no modo como o interesse em torno dos recursos públicos estruturam certas práticas e concepções políticas. Dito de outro modo, o processo de elaboração e execução do orçamento é um momento, as disputas eleitorais e as reformas ministeriais são outros, do exercício político no qual se pode visualizar o significado das relações e concepções que vinculam os profissionais da política às práticas políticas.

A seguir, examino alguns aspectos relativos à atuação dos parlamentares na elaboração do orçamento para, em seguida, descrever a dinâmica das relações dos parlamentares com os políticos locais e autoridades do Executivo⁵.

 

OS INTERESSES LOCAIS NA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO DA UNIÃO

 

Com a vigência da Constituição de 1988, três instrumentos passam a regular o processo de planejamento e alocação dos recursos federais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA); que correspondem ao orçamento anual e onde se concentrará nossa atenção. Elaborados em momentos distintos, esses três instrumentos são, primeiramente, objeto de discussão nos órgãos do Executivo através de etapas coordenadas pelo Ministério do Planejamento e Orçamento. Em seguida, as propostas do executivo para o PPA, a LDO e a LOA são remetidas pelo presidente da República ao Congresso Nacional⁶. Na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMPOF), única Comissão estabelecida constitucionalmente e a que reúne o maior número de membros (63 deputados e 21 senadores), as propostas são analisadas, modificadas e votadas. Aprovadas pelo plenário do Congresso, elas retornam ao presidente da República para que sejam sancionadas, o que é feito com ou sem vetos. Como a Lei Orçamentária tem sido interpretada como tendo caráter apenas autorizativo, deve-se observar que a decisão final a respeito da liberação dos recursos cabe em última instância ao Poder Executivo.

A Constituição de 1988 restitui a prerrogativa dos parlamentares de intervirem na elaboração do orçamento, da qual o Poder Legislativo havia sido excluído durante os governos militares⁷. Os recursos federais passíveis de serem transferidos para os municípios - excluídas as transferências obrigatórias que são definidas constitucionalmente - são aqueles incluídos na rubrica destinada aos "investimentos". Nos últimos anos, essa parcela tem variado em torno de 1,5% do total dos recursos orçamentários. De modo geral, o acesso dos governos estaduais e municipais a esses recursos ocorre por dois caminhos. Primeiro, via programas desenvolvidos pelos ministérios através da utilização das designadas "dotações globais", isto é, recursos cuja aplicação é definida pelo ministro da pasta. Segundo, via emendas orçamentárias dos parlamentares.

A apresentação de emendas à LOA, cujo número e valor total tem variado ao longo dos anos, constitui para o parlamentar o caminho institucional através do qual busca atender aos pedidos de verba. Este é um momento estratégico para as relações do parlamentar, uma vez que suas decisões repercutem diretamente em sua rede de relações políticas e nos interesses econômicos das empresas empenhadas na realização de obras públicas a serem contratadas pelos órgãos federais, estaduais e municipais. Para as lideranças municipais, a destinação de recursos, além de assegurar a realização de um investimento, é uma espécie de reconhecimento pelos deputados e senadores de seu compromisso político com o município. Assim, a apresentação das emendas acaba operando como uma forma de estabelecimento e reconhecimento da existência de uma hierarquia entre os municípios em termos das preferências parlamentares. Para as empresas, as emendas parlamentares constituem um valioso instrumento de movimentação dos recursos alocados pelo Executivo nos órgãos e rubricas orçamentárias. A articulação com os parlamentares no momento de elaboração do orçamento é um meio de assegurar, incluir ou ampliar os recursos destinados à realização de obras em andamento ou a serem iniciadas. Registre-se, porém, que em muitos casos os interesses das lideranças municipais e empresariais são encaminhados de modo articulado. À capacidade do parlamentar de aprovar e, posteriormente, liberar os recursos estão associadas, por exemplo, sua reputação, chances eleitorais e obtenção de fundos para o financiamento de campanhas eleitorais.

Quando se examina a intervenção dos parlamentares nas diversas etapas de elaboração do orçamento, observa-se que, em termos gerais, prevalece a preocupação dos mesmos com a destinação de recursos para os municípios e regiões aos quais estão politicamente vinculados. A importância que possui para os parlamentares a obtenção de recursos para as localidades que representam pode ser percebida a partir de vários mecanismos que têm sido mobilizados. Após a Constituição de 1988, os parlamentares apresentavam, como parte da proposta orçamentária, um anexo, designado "subvenções sociais", onde cada parlamentar, se assim desejasse, podia, dentro de um limite, destinar recursos segundo seus interesses. Em 1994, a destinação de subvenções foi suspensa após uma Comissão Parlamentar de Inquérito sobre a elaboração e execução do orçamento da União (CPI do orçamento) desvendar diversas irregularidades e desvios relacionados à aplicação desses recursos. A partir deste mesmo ano, com a justificativa de minimizar as disputas no interior da Comissão de Orçamento e as disparidades na aprovação individual de recursos, a Comissão estabeleceu, informalmente, que todo parlamentar teria assegurado uma "cota" (de cerca de um milhão e meio de reais)⁸ para destinar conforme suas preferências. Essa decisão não foi, no entanto, suficiente para conter a busca de recursos. As emendas das bancadas estaduais, em número de 10, e geralmente negociadas com os governadores, passaram a ser aprovadas com a condição de que algumas dessas emendas fossem aplicadas pelo governador em locais e obras indicadas pelos parlamentares. O mesmo tipo de negociação envolve as emendas "globais" dos ministérios. São as chamadas "rachadinhas". Neste caso, são aprovadas desde que uma parte dos recursos seja aplicada segundo o interesse dos parlamentares que a apoiaram. Além de mostrar a força desse interesse dos parlamentares em aprovar emendas específicas para as localidades a que estão vinculados politicamente, essas ações apontam ainda para o modo como os mecanismos sociais, implementados para o atendimento de certos interesses, se atualizam e renovam. Acresce-se também que esses são exemplos de como esses interesses se articulam com os dispositivos governamentais e vão ganhando um contorno oficial.

Do ponto de vista legal, nada impede que o parlamentar, através de suas emendas individuais, destine recursos para estados ou municípios pelos quais ele não foi eleito, intervindo na área de um concorrente. Essa, no entanto, é uma prática pouco comum. Quando isso ocorre e é levado ao conhecimento público, o parlamentar é freqüentemente alvo de suspeitas ou acusações por parte de seus pares e da imprensa. Suspeita de corrupção por estar favorecendo empresas que realizam obras em outros estados ou acusações de opositores e aliados de estar destinando recursos federais para outras regiões, em detrimento do próprio estado e municípios pelo qual o parlamentar é eleito. As denúncias dirigidas aos parlamentares que beneficiam outros estados acabam operando como uma espécie de coerção a mais que faz com que deputados e senadores elaborem suas emendas de modo a que atendam aos interesses ligados aos estados e municípios pelos quais se elegem.

As chances de aprovação de recursos além do estabelecido pela "cota" variam, sobretudo, em função das relações de poder dos parlamentares no Congresso e no Executivo. Entre outros aspectos, a posição institucional ocupada no Congresso e na CMPOF e as estratégias mobilizadas pelos parlamentares definem as possibilidades de aprovação das emendas. Nesse sentido, a pressão dos parlamentares sobre os relatores da Comissão é um elemento essencial no processo de alocação dos recursos que passam a constar no projeto de lei.

Do ponto de vista da liberação dos recursos, o que será discutido adiante, cabe observar que a pressão dos parlamentares, sobretudo das lideranças partidárias na Comissão, é dirigida para que os ministérios geridos por representantes de seus respectivos partidos sejam contemplados com recursos suficientes para suas ações. Ter esta conexão em mente é importante para se entender a atuação dos parlamentares no sentido da liberação de recursos nos ministérios.

Coexistem na elaboração do orçamento, portanto, várias formas de disputas. Entre outras, pode-se destacar as disputas pela destinação de recursos para estados e regiões, pela aprovação das emendas individuais dos parlamentares e pela alocação de recursos nos ministérios. Por conseguinte, olhando da perspectiva do orçamento e da natureza da intervenção parlamentar, o governo federal aparece recortado por distintos e concorrentes interesses locais, partidários e empresariais. Enfim, esta forma de atuação dos parlamentares pode ser vista como um exemplo do modo como a "redistribuição burocrática" sujeita-se às apropriações pessoais e clientelistas (Bourdieu, 1996, p. 16).

 

A INTERDEPENDÊNCIA ENTRE PARLAMENTARES E LIDERANÇAS POLÍTICAS LOCAIS

 

A obtenção de recursos e benefícios para as localidades que representam é considerada pelas lideranças locais como uma das atribuições essenciais dos parlamentares. Como informa o secretário de saúde de um município do interior do Estado do Rio: "[O parlamentar] também foi eleito dentro daquela retórica de que o deputado federal do interior tem que trazer recursos". Se ao longo das disputas eleitorais municipais os candidatos a prefeitos e vereadores contam sobretudo com o apoio financeiro e a presença nas atividades de campanha dos representantes estaduais e federais, fora dos períodos eleitorais, de modo geral, os prefeitos esperam dos parlamentares que estes realizem pequenos favores, encaminhem seus interesses junto à burocracia governamental e, principalmente, obtenham verbas federais para a realização de investimentos nos municípios. Alguns parlamentares, por sua vez, consideram que a obtenção dos recursos, senão formalmente ao menos de fato, é um de seus "deveres" funcionais. Nesse sentido, em 1988, em uma entrevista à imprensa, o então senador Marco Maciel observava que "a luta política por mais verbas para os estados é uma função inerente ao parlamentar" (jornal Folha de São Paulo, 07/02/98). Alguns anos depois, em depoimento à CPI do Orçamento, o deputado Genebaldo Correia (PMDB-BA), um dos investigados, partilha da mesma idéia ao afirmar: "Considero que é um dever do parlamentar lutar bravamente para conseguir a maior soma de recursos possíveis para o seu estado ou para a sua região" (CPMI do Orçamento, Genebaldo Correia, 19/11/93, p. 6).

Compreende-se melhor o interesse dos políticos em torno da obtenção das verbas federais quando se considera o valor que é atribuído, por eles e pela população, à realização de obras públicas. Investir na promoção de benefícios coletivos (festas, obras públicas, etc.) tem sido historicamente uma forma de acúmulo de prestígio político⁹. Entre outros autores, Victor N. Leal chamou a atenção para essa relação ao destacar que é através de realizações de "utilidade pública" que o "chefe municipal constrói ou conserva sua posição de liderança" ou, ainda, que "nenhum administrador municipal poderia manter por muito tempo a liderança sem realizar qualquer benefício para sua comuna" (1975, p. 37, 45). O vínculo estreito existente entre o exercício da política ("fazer política") e a realização de obras é ressaltado por M. Palmeira ao sugerir que "as obras são a face pública da política" (2000). Às obras públicas estão associadas, portanto, a reputação do político e a uma concepção específica sobre a política.

É interessante observar como as obras públicas incorporam e expressam certas propriedades que se poderia considerar como opostas. Por um lado, diferentemente dos favores e serviços pessoais, as obras públicas produzem benefícios coletivos. Ao atenderem a interesses de uma multiplicidade de pessoas elas estão mais de acordo com as exigências de uma aplicação democrática dos recursos públicos. Por outro lado, quando se acompanha o processo de realização e divulgação de uma grande parte dessas obras percebe-se que há todo um esforço de singularização dirigido para associá-las a uma certa administração e grupo político. Ao invés de serem apresentadas como um ato impessoal do poder público, uma espécie de retorno dos impostos pagos, as obras são apresentadas como benefícios proporcionados por políticos em particular. A divulgação em diversas ocasiões dos responsáveis pela obtenção dos recursos que as tornaram possíveis, as faixas anunciando seus nomes, a presença nas inaugurações, as menções nos comícios e as placas comemorativas são exemplos de mecanismos sociais mobilizados para vincular as obras a iniciativas individuais. Assim, se as obras atendem a demandas mais gerais, elas não deixam de serem associadas, o que remete a uma espécie de variante da "patronagem pública", à eficácia da atuação de certos grupos políticos.

O lugar central atribuído às obras no contexto da política, mais evidente durante as campanhas eleitorais, quando as realizações ganham o centro da propaganda de candidatos, ajuda a entender ainda como se dá a articulação de empresas privadas de construção com o universo político e através de que atividades elas se fazem presentes nos órgãos públicos municipais, estaduais e federais.

Parte da força do parlamentar em relação aos prefeitos reside na possibilidade que o primeiro possui de viabilizar o acesso destes últimos às autoridades governamentais. Para alguns, os parlamentares são concebidos como um "elo" de ligação com os governos estadual e federal. Nestes termos, manifestou-se, em 1996, um candidato a prefeito: "nenhum político do interior tem sucesso se não encontrar um elo de ligação que o leve pelo caminho das pedras quando tiver que atravessar um rio" (jornal Voz da Serra, 27/05/96). O vínculo com parlamentares e autoridades governamentais é visto como essencial para se lidar com as dificuldades burocráticas e políticas do governo, ao que está associado, por sua vez, a possibilidade de realização de uma boa administração municipal. Para o prefeito, o acesso aos ministros é ao mesmo tempo um indicador de seu prestígio e do prestígio do parlamentar que propiciou a audiência, ou seja, uma demonstração - para a população e seus concorrentes - de seu poder político e pessoal. É uma demonstração, em último caso, da força e eficácia de suas ligações¹⁰.

As solicitações de verbas dirigidas aos parlamentares são geralmente designadas como "pleitos". Para encaminhar seus "pleitos", os prefeitos procuram, preferencialmente, os parlamentares tidos como mais comprometidos com os municípios: "deputados amigos", "deputados que têm contato", deputados com "compromisso maior, um maior número de votos do município", "deputados que foram eleitos aqui com a participação do nosso município". Se é junto a esses que os prefeitos têm maior força, devido aos laços do parlamentar com as redes políticas locais e a votação, é comum, no entanto, os pedidos serem encaminhados a mais de um parlamentar - distintamente das situações clássicas descritas pela literatura sobre patronagem e clientelismo nas quais é ressaltada a relação de exclusividade entre patrão e cliente.

Na busca de contatos que possam viabilizar a obtenção de recursos, os vínculos partidários, distintamente do que ocorre com os laços políticos decorrentes da atuação política num mesmo estado, são apresentados como tendo um peso relativo; por conseguinte, não constituem um limite rígido para o estabelecimento de contatos entre políticos situados nos diferentes planos do universo político. O critério predominante na seleção dos parlamentares é o vínculo político com o município e a região, o que se manifesta principalmente através das votações obtidas nas localidades. Observa-se assim que a atuação política num estado, no caso em que está em jogo a obtenção de recursos públicos, circunscreve, de modo geral, o âmbito no interior do qual são estabelecidos os laços entre os políticos. Dentro deste limite, verifica-se que os vínculos com a localidade, objetivados na forma de compromissos de troca de apoios e serviços, e as relações pessoais mesclam-se com as relações partidárias. Assim, não é raro encontrarmos lideranças políticas trocando apoio e serviços mútuos a despeito de seus distintos vínculos partidários.

Esse tipo de procedimento, que sugere um certo enfraquecimento dos vínculos partidários, deve, contudo, ser interpretado com um certo cuidado. A concessão de apoio por parte dos políticos situados nas instâncias estaduais e federais às demandas das lideranças municipais pode ser condicionada a seu ingresso no partido daquele a quem se recorre; o que é uma evidência no sentido do reconhecimento e da eficácia que possuem em certas circunstâncias os vínculos partidários¹¹.

A relação entre os vínculos políticos com um município e região e a busca de recursos para estas localidades pode ser verificada a partir de alguns dados reunidos a respeito de dois municípios do interior do Estado do Rio. Os municípios de Graciliano e Guimarães¹² distam cerca de 160 quilômetros da cidade do Rio de Janeiro. Possuem, aproximada e respectivamente, 21.500 e 8.400 habitantes e 11.700 e, curiosamente, 8.000 eleitores.

Ao se consultar a proposta de lei orçamentária da União de 1996, observa-se que os municípios de Graciliano e Guimarães são contemplados com emendas orçamentárias. Para o primeiro são elaboradas três emendas. No entanto, somente a emenda intitulada Assistência Técnica e Extensão Rural, no valor de R$ 100 mil, foi efetivamente liberada. As três emendas foram apresentadas por um mesmo deputado. Para o município de Guimarães foram elaboradas quatro emendas, apresentadas por diferentes parlamentares. Três possuíam o mesmo título: Construção e Equipamento de Hospital. As emendas tinham os valores de R$ 150 mil, R$ 300 mil e R$ 1 milhão. Quanto a esta última, a única efetivamente liberada, não há referências no projeto de lei orçamentária sobre seu autor, o que pode ser tomado como um indicador de que o recurso tenha sido alocado através de uma emenda de relator ou de bancada, devido, em ambos os casos, à interferência de um influente parlamentar.

Se acompanharmos na tabela abaixo a votação que tiveram na eleição de 1998 os parlamentares com participação na liberação de recursos para os municípios mencionados verificamos que estes possuem votação expressiva nos mesmos.

 

 

O deputado X é presidente de seu partido no Estado e possui há longo tempo uma forte influência junto aos políticos da região. Na disputa eleitoral deste ano ele contou com o apoio dos prefeitos e dos políticos a ele vinculados nos dois municípios. Foi por interferência política deste parlamentar, segundo o secretário de saúde de Guimarães na época, que o município, onde sua votação sobressai, obteve o recurso de R$ 1 milhão para a construção do hospital.

O deputado K, responsável pelas emendas para o município de Graciliano, nasceu num distrito do município, recentemente emancipado. Nele sua família possui propriedades agrícolas e desenvolve atividades comerciais. Os interesses econômicos da família na região, os vínculos mantidos com os políticos locais e a boa votação obtida no município nas disputas eleitorais faz com que o parlamentar seja considerado, por mais de um grupo político, como alguém da "relação política do município". Na ocasião da apresentação das emendas o vínculo mais estreito do parlamentar era com o grupo político liderado por um ex-prefeito e ex-deputado estadual. Na eleições de 1998, mesmo afastado de cargos públicos nos últimos dois anos, o ex-prefeito trabalhou, realizando sobretudo visitas aos moradores e solicitando seu voto para o candidato, em favor da campanha vitoriosa do deputado. A presença política dos parlamentares K e X no município de Graciliano é uma evidência a mais de que a boa relação de um parlamentar com políticos municipais não o torna um mediador exclusivo do município junto ao governo federal.

Cabe acrescentar, porém, que recorrer ao parlamentar a quem se deu apoio ou àquele que foi mais votado no município nem sempre é o melhor caminho para se ter um "pleito" atendido, uma vez que esse parlamentar pode defender posições contrárias aos interesses do governo. O parlamentar com maior chance de liberar recursos, cujas razões ficarão mais claras adiante, são os chamados "governistas", isto é, aqueles que apóiam as iniciativas do governo, independente de sua filiação aos partidos que o integram¹³.

Recorrer aos chamados "escritórios de consultoria" e às empresas privadas (sobretudo as empreiteiras), ao lado da mobilização dos parlamentares, tem sido uma das alternativas através das quais políticos municipais, estaduais e nacionais buscam ter acesso aos recursos federais. Os "parlamentares fortes" - que em certa medida se confundem com os "governistas" com alguma influência maior, devido a posição institucional ou a liderança política, junto aos órgãos governamentais - e os "lobistas" - como são designados também os responsáveis por esses escritórios - são considerados pelos políticos como as pessoas que se encontram em melhores condições para lidar com o que descrevem como a complexidade dos ministérios. A burocracia, distância, desinformação sobre o funcionamento dos órgãos públicos e a dificuldade dos municípios para atender às exigências oficiais (apresentar documentos, preparar projetos técnicos, etc.) e "acompanhar" os processos são motivos apresentados tanto pelos políticos quanto pelos proprietários desses "escritórios" para justificar sua contratação. Referindo-se aos órgãos ministeriais, um ex-secretário municipal informa: "Aquilo [o ministério] ali dentro é complicado. Se um determinado grupo de deputados indica um secretário, um ministro, um primeiro e segundo escalão, de uma maneira geral eles controlam o dinheiro que aquele ministério tem. Isso realmente é complicado. Aí você tem que apelar para tudo que você puder para poder arrancar o dinheiro". A dificuldade em se trabalhar com os órgãos ministeriais decorre tanto da falta de conhecimento necessário para atender às exigências formais (prazos, preenchimento de formulários, atendimento de exigências técnicas, etc.) quanto da necessidade de fazer com seus interesses sejam implementados pelos grupos políticos que controlam os órgãos. É devido ao conhecimento e acesso que possuem aos órgãos e grupos administrativos e políticos que "lobistas", empresas e parlamentares apresentam-se como recursos sociais importantes para os administradores.

Apesar da mobilização destes agentes aparecer como alternativa, a articulação entre eles é freqüente. A experiência de um ex-secretário de obras leva-o a afirmar que "nenhuma empresa de projetos especializada em arrancar verba de ministério se cria se não tiver por trás dela um parlamentar, não é qualquer um, um parlamentar forte. E alguns gabinetes que eu fui, dentro do próprio gabinete do deputado o cara te dá a dica: 'Olha, tem um cara aí que está arrancando o dinheiro. Ele é um cara bem relacionado. Eu se fosse você procurava ele. Porque ele vai acompanhar o seu processo". A empresa indicada nesse caso era ligada ao parlamentar, não legalmente, mas de fato tido como um dos sócios, e conhecida por realizar obras na região com recursos obtidos através de sua intervenção.

Do ponto de vista da empresa, a ligação com o parlamentar é estratégica uma vez que este não só possui os contatos com os políticos municipais como encontra-se em condições de negociar os interesses destes junto aos órgãos governamentais. Se esta associação está na base da criação de oportunidades econômicas para a empresa, é através da sua atuação que são criadas igualmente as oportunidades para apropriação irregular dos recursos liberados. Nota-se ainda que a indicação da empresa justifica-se por duas razões: primeiro, o fato de que a pessoa indicada era bem "relacionada"¹⁴, o que é tido como um capital social importante para assegurar o acesso aos recursos e, segundo, que a empresa cuidaria do "acompanhamento" do processo nos órgãos governamentais. Os recursos repassados através destes acordos chegam a ser tidos como um problema administrativo e legal para as prefeituras uma vez que, em muitos casos, cabe às mesmas encontrar os meios para justificar as despesas que efetivamente não são efetuadas¹⁵.

O que chama atenção quando se considera a atuação dos escritórios, empresas privadas e parlamentares na liberação dos recursos públicos é, entre outros aspectos, a adequação de suas ações aos canais e relações políticas que condicionam a liberação destes recursos. Assim, os parlamentares, escritórios e empresas não atuam a partir de um "sistema" que se poderia conceber como paralelo aos canais oficiais, mas através de relações e práticas políticas consideradas por prefeitos, governadores, parlamentares e autoridades governamentais como rotineiras¹⁶.

Para além do interesse pecuniário, a participação dos parlamentares na liberação dos recursos federais torna-se inteligível quando se considera os motivos tidos propriamente como políticos que os levam a atender os "pleitos" das lideranças municipais. Parte ao menos desses motivos são explicitados quando se focaliza as relações de interdependência estabelecidas entre políticos situados nas instâncias municipais e nacionais.

Se os prefeitos dependem, em função dos procedimentos político-administrativos, dos parlamentares para assegurar que seus interesses sejam tratados de modo prioritário nos órgãos governamentais, a necessidade de contar com o apoio das lideranças municipais coloca o parlamentar numa condição de dependência relativa em relação a estes e dá aos prefeitos uma força frente ao parlamentar. É através do apoio dos prefeitos e lideranças políticas que os parlamentares montam e expandem suas redes políticas nos municípios. Para não remeter a mais de um exemplo, observe-se o que diz um senador (PMDB-PB): "O município é a base política de qualquer parlamentar, se o município não quiser atendê-lo toda a estrutura política estará deficitária. Então, a gente tem que começar a ter o apoio do prefeito e do município". Da perspectiva eleitoral, o apoio político do prefeito e vereadores é essencial para uma parcela significativa dos parlamentares¹⁷. Para estes, o poder do prefeito resulta, entre outros aspectos, do controle sobre a administração municipal e sua reputação no município. Apesar da legislação assegurar ao parlamentar o direito de ser eleito em todo o Estado, o que opera na prática, como tem sido apontado por alguns autores, é uma forma de distritalização do voto.

Assim, ao viabilizar o atendimento de um "pleito", o parlamentar, ao mesmo tempo, investe na continuidade da relação e renova os compromissos políticos existentes. Como informou-me o secretário de saúde de um município do interior do Estado do Rio: "O prefeito apoia o deputado que arrumou mais verba, tranqüilo"¹⁸. A atualização dos vínculos está associada à própria natureza do compromisso estabelecido entre parlamentar e lideranças locais. O fato de estarem fundados em torno de demandas "concretas" e não na "base de princípios políticos", como ressalta Leal (1975) ao discutir o "compromisso coronelista", torna esses vínculos frágeis e sujeito às oscilações em torno da capacidade de prefeitos e parlamentares atenderem aos interesses mútuos¹⁹. Se a obtenção de recursos contribui para a consolidação dos laços, promessas que não se concretizam ou a incapacidade dos políticos para obter os recursos podem levar à sua dissolução. Isto faz com que estes laços precisem ser continuamente renovados. A natureza destas relações, que parecem se manter numa espécie de equilíbrio instável e, portanto, sujeita a rupturas eventuais, associada ao fenômeno do governismo (Leal, 1975), ajuda a entender ainda a mobilidade dos políticos pelas facções e partidos, isto é, o que de modo geral tem sido discutido como o problema da fidelidade partidária.

É nesse contexto de dívidas e créditos pessoais que se inscreve a relação dos parlamentares com as lideranças políticas locais. E, ao contrário do que ocorre com as questões legislativas, parlamentares e seus assessores crêem que é este trabalho em torno dos pedidos que traz votos. Se é efetivamente esse trabalho o responsável pela eleição ou não dos candidatos esta parece ser uma questão menor diante da crença de que é isso efetivamente o que ocorre e das práticas que essa crença desencadeia.

 

A INTERDEPENDÊNCIA ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

 

As expectativas existentes em relação aos parlamentares como uma espécie de mediador dos interesses estaduais e municipais junto ao governo faz com que estes concentrem uma parte significativa de sua atuação nos órgãos executivos. A intervenção nos órgãos é fundamental para que os favores sejam atendidos e os recursos públicos liberados. Isto é feito, por um lado, através do serviço designado como "acompanhamento" de processos, também realizado pelos "escritórios de consultoria" e empresas privadas, que visa garantir o trâmite dos processos e sua adequação às exigências oficiais, e, por outro, dos "pedidos políticos" dos parlamentares. A realização destes pedidos é considerada por parlamentares e autoridades governamentais como uma prática rotineira e geral²⁰. Faz parte do que experimentam como a "luta" pela transferência de recursos federais. Dispostos a obter os recursos, os parlamentares recorrem a todos aqueles (autoridades, políticos e funcionários) que em função de suas posições institucionais, vínculos sociais e prestígio podem de algum modo contribuir para que isso se realize.

A presença de parlamentares, prefeitos e lideranças políticas nos órgãos ministeriais é descrita por técnicos e funcionários destes órgãos como voltada para a busca de informações e o exercício de pressões que assegurem o atendimento de seus "pleitos". As áreas dos órgãos mais procuradas são aquelas responsáveis pela análise dos processos. O contato do parlamentar com o técnico segue um certo padrão. Procura-se, por um lado, "sensibilizar" o interlocutor em relação às "dificuldades" por que passa o município ou a população a ser beneficiada pelo projeto e, por outro, destacar a "necessidade e importância" que possui o projeto para o público a ser atendido.

A questão do acesso às instituições e pessoas como fonte de poder social é abordada pela literatura voltada para a discussão das intermediações e mediações sociais²¹. Este acesso - sustentado por propriedades sociais distintas como status, poder econômico e político, domínio da escrita e de regras de conduta e contatos com pessoas que desempenham funções em órgãos públicos ou instituições privadas - qualifica socialmente certas pessoas para o exercício da mediação. Quando se reflete sobre a relação que mantêm as pessoas com o poder público, o acesso às autoridades e funcionários é um elemento que diferencia o cidadão comum do parlamentar. Notadamente quando se trata dos órgãos ministeriais, o acesso aos ministros é algo quase impossível para os primeiros e mesmo para pessoas que desempenham funções públicas, como os prefeitos. Esta dificuldade é amenizada, contudo, se o contato é mediado pelo parlamentar. Como observa um deputado (PFL-PE): "A diferença é mais no acesso, quer dizer, o cara quer falar com o ministro, ele não consegue, se ele for com o parlamentar, ele consegue. [...] Normalmente ele consegue colocar o pleito dele, aí se consegue tem uma chance de resolver, mas se você não consegue não tem chance nenhuma". Se o pedido pessoal ao ministro é o que aumenta efetivamente as chances de um "pleito" ser atendido, isto acaba valorizando as mediações que são realizadas para que o contato seja estabelecido. Logo, é nessa possibilidade de fazer com que os "pleitos" recebam um tratamento prioritário nos órgãos ministeriais que reside, ao menos em parte, a força social do parlamentar junto à sua rede política.

O efeito do "pedido" de um parlamentar - que varia em função de aspectos como o prestígio de quem pede, sua relação com o ministro e o poder de retaliação sobre o órgão - sobre o trâmite de um processo ou a liberação de recursos reside na possibilidade de fazer com que estes sejam, em termos nativos, "agilizados" e "priorizados" na burocracia governamental. Estes aspectos (agilização e priorização) são considerados como a "parte política do processo". Como sugeriu o então coordenador geral de um órgão ministerial, chamando atenção para o que se concebe como o exercício da política no cotidiano da administração pública, "isto é política". Essa atuação dos deputados e senadores é reforçada pelos próprios órgãos ministeriais na medida em que reconhecem, em parte devido aos seus próprios interesses, que os mesmos devem ser ouvidos.

Se o controle do governo sobre a execução orçamentária define parte de seu poder em relação aos parlamentares, o posicionamento de deputados e senadores nas diversas instâncias do Congresso atribui a este um poder relativo sobre o governo. A negociação envolvendo os interesses de parlamentares e Executivo é vista, tanto por pessoas posicionadas nos órgãos ministeriais quanto do Legislativo, como uma "troca" percebida como "política" e que se sustenta na interdependência institucional dos poderes.

Apenas uma parcela dos pedidos encaminhados aos ministérios são atendidos. A prioridade concedida ao atendimento dos "pleitos" dos deputados e senadores governistas é um princípio de atuação que o governo procura, nem sempre com sucesso, por em prática. Isto é o que informa, por exemplo, um deputado (PFL-PE): "Teoricamente é para ser o seguinte: os partidos que apóiam o governo, eles deveriam ter mais facilidade em resolver as coisas". Esse princípio de atuação do Poder Executivo e o efeito que isso produz em termos de configuração política, ou seja, a aproximação das lideranças políticas dos partidos ou grupos que têm o controle do Poder Executivo, é um fenômeno descrito por autores que analisaram a história política do Brasil. Referindo-se às relações entre os chefes políticos municipais e o governo estadual durante a Primeira República, Leal (1975) designou como "governismo" o movimento das lideranças políticas municipais no sentido de apoio à "situação estadual". Assim como as nomeações para os cargos públicos, a liberação de recursos federais segundo o critério de apoio ao governo, constitui um benefício do qual desfrutam aqueles que o integram ou lhe concedem o seu apoio. A aplicação desse critério funciona como instrumento político de construção de maioria governamental (Ames, 1995).

Para que o apoio seja assegurado e se tenha um controle sobre o mesmo, o Poder Executivo mantém um sistema de informações sobre a atuação dos parlamentares (votação, discursos, etc.) que opera como um instrumento de governo. Além das medidas rotineiras de fiscalização da administração pública, os ministros dispõem de relatórios atualizados a respeito do posicionamento dos parlamentares em relação ao governo. A institucionalização desse controle dos pedidos foi descrito por um ex-assistente-executivo do Ministro de Assuntos Políticos da Presidência nos seguintes termos: "Notamos a ausência de um mecanismo institucional capaz de controlar as demandas parlamentares [...]. No começo não era raro ver vários parlamentares céticos com o Governo, reivindicando benefícios em diferentes repartições e ministérios de modo a atender seus eleitores. Decidimos então controlar esses pedidos e o seu atendimento [...]. Com este sistema temos uma fotografia perfeita do que os parlamentares pediram e em que medida o executivo os atendeu" (jornal O Globo, 30/4/00, p. 4). Estas são informações que permitem que os ministros e suas assessorias elaborem um mapa do comportamento dos parlamentares em termos de apoio às iniciativas do governo e dos ministérios²². Mais do que uma medida de controle administrativo, estes relatórios consistem em um instrumento tido como político e podem ser interpretados como uma tentativa de racionalização de práticas tidas comumente como clientelistas.

Em vista disso, pode-se afirmar que a prática de atendimento dos "pleitos" por parte dos parlamentares, por um lado, e a aproximação destes últimos do governo, por outro, isto é, o que tem sido descrito em termos, respectivamente, de clientelismo e governismo, são fenômenos sociais que se articulam e se fomentam mutuamente.

Quando se volta a atenção para a questão do acesso ao governo, percebe-se que os vínculos partidários, as relações de amizade, os compromissos políticos e o prestígio dos parlamentares são, entre outros, alguns dos fatores que intervêm na priorização do atendimento dos "pleitos". Estes são elementos que definem, por exemplo, as chances maiores ou menores dos parlamentares de terem seus pedidos atendidos. Por efeito, as ações dos parlamentares e seus resultados não serão idênticos no conjunto dos órgãos ministeriais²³.

 

REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E INTERDEPENDÊNCIA ENTRE O LOCAL E O NACIONAL

 

Ao centrar a análise nas relações de interdependência entre prefeitos, parlamentares, autoridades governamentais e agentes privados procurei repensar particularmente a separação freqüentemente estabelecida entre os distintos planos de autoridade política (local, estadual e nacional), isto é, a idéia de que aquilo que é tido como a política local e nacional constituem domínios autônomos e explicáveis em si mesmo. A articulação desses planos evidencia-se, por exemplo, no fato da definição de questões nacionais (como o valor do salário mínimo e mudanças constitucionais) depender de negociações que envolvem interesses locais dos parlamentares, na constatação de que práticas corruptas envolvem a atuação de políticos, autoridades e empresas que agem simultaneamente em instâncias municipais e nacionais da administração pública e na referência a concepções comuns sobre a representação política por políticos situados nas distintas instâncias de autoridade política.

Fator essencial para o estabelecimento e manutenção das relações entre esses políticos é o fato de suas relações serem concebidas em termos de reciprocidade. A troca de favores, serviços e os esforços efetuados para a obtenção de recursos federais é algo que não escapa às análises sobre a política no Brasil (Graham, 1997; Leal, 1975; Palmeira, 2000). Ressalte-se, no entanto, que se esses elementos são destacados quando se analisa a "política local", eles não têm sido incorporados às análises efetuadas sobre a "grande política" e as relações estabelecidas entre os políticos situados nas diferentes instâncias. Dito de outro modo, os favores, serviços e as relações nas quais eles se sustentam e são constituídos, não são tratados como elementos significativos da política realizada a partir das instituições nacionais. Todavia, o lugar dos compromissos criados e mantidos através das trocas de favores, serviços, apoio político e recursos nas instituições e nas práticas implementadas por políticos que desempenham funções nacionais pode ser percebido quando se tem em mente as medidas e decisões administrativas e governamentais que assentam nessas trocas, como as votações no Congresso e a definição da aplicação dos recursos federais.

O exame do conjunto de relações e práticas produzidas a partir da atuação dos políticos no sentido de obterem recursos para as localidades a que estão vinculados politicamente faz emergir uma concepção específica da representação política que se destaca pelo fato de estar assentada em laços de dominação pessoal e se centrar em idéias como a necessidade de se obter benefícios (especialmente verbas) para as localidades que representam e encaminhar os interesses dos membros de sua rede política junto aos órgãos governamentais.

Ressalte-se que para os parlamentares, lideranças políticas estaduais e municipais e autoridades administrativas e políticas não está em jogo no atendimento dos "pleitos" apenas a formação de "clientelas eleitorais", como enfatiza a literatura sobre clientelismo político. Ao reduzir essas relações à questão da obtenção do voto, a noção de clientelismo deixa de fora sobretudo a idéia de que nessa forma de atuação dos políticos está em jogo uma concepção sobre o atuar político. Evidência nesse sentido é a crença partilhada por diferentes agentes de que constitui um "dever" do parlamentar obter os recursos para as localidades que representam²⁴. Trata-se de uma expectativa associada à própria atividade parlamentar, isto é, relativa ao cargo e suas atribuições. Nesse sentido, a capacidade do parlamentar de assegurar esses recursos opera, inclusive, como um critério de avaliação de sua eficácia e poder. Dito de outro modo, o poder do parlamentar estaria fundado no reconhecimento pelas lideranças e população de sua capacidade e força para atuar em um outro plano de relações e assegurar certos benefícios e favores para as localidades e seus habitantes. Tem-se, por conseguinte, uma outra imagem dos deputados e senadores. Estes não surgem somente como porta-vozes de diferentes pontos de vista e interesses presentes na sociedade, elaboradores de leis ou fiscalizadores do Poder Executivo, mas também como mediadores de demandas locais e interesses relacionados às suas redes políticas. Esta forma de atuação de deputados e senadores aponta, desse modo, para uma das possibilidades histórico-culturais²⁵ de como a instituição da representação política se realiza em termos práticos. Uma mudança nestas condutas, por conseguinte, pressupõe mudanças nas condições sociais que dão vida a essas práticas e concepções. No contexto destas relações e concepções, a liberação de recursos federais pode, enfim, ser interpretada como uma espécie de necessidade estrutural que, no entanto, é apresentada pelos políticos como uma virtude.

 

REFERÊNCIAS

 

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Votação dos candidatos nos municípios - 1998

 

NOTAS TÉCNICAS:

 

1 Esta distinção entre o "local" e o "nacional" foi questionada por Bailey (1971) ao sugerir que os mesmos recursos políticos - como o jogo de reputações, o acionamento das lealdades primordiais e a troca de favores - são mobilizados tanto nas "pequenas comunidades" quanto nas instituições formais da política oficial. A problematização desses limites foi desenvolvida por M. Palmeira ao sugerir, inspirado em Bailey, que assim como a "pequena comunidade" é recortada ("é invadida") pela "política oficial", esta última, ou seja, a política institucional (a "grande política") reserva espaços (é "invadida") para a "pequena política" (a "política das reputações") (2000).

2 O significado do "tempo da política" para a ordenação da vida social foi analisado por Palmeira e Herédia (1993).

3 O lado formal da atividade parlamentar tem sido examinado sobretudo por sociólogos e cientistas políticos. Curiosamente, no entanto, as ações que estão além dos marcos formais não têm recebido a mesma atenção. Por conseguinte, o lado efetivo da atuação parlamentar que não coincide com as atribuições oficiais não tem sido incorporado, por exemplo, às análises efetuadas sobre o Poder Legislativo ou o exercício da representação parlamentar.

4 A literatura sobre patronagem e clientelismo é extensa. Para uma idéia a respeito das discussões sobre os dois conceitos e análises efetuadas consultar, entre outros, os textos reunidos em Gellner e Waterbury (1977), Schmidt (1977), Strickon e Greenfield (1972), Roniger e Guner-Ayata (1994). No Brasil, menos do que como categoria analítica, o termo clientelismo tem sido utilizado por políticos e profissionais da imprensa com um sentido pejorativo. Servem para caracterizar, em virtude de uma certa influência das teorias modernizantes, certas práticas políticas como "atrasadas", "tradicionais" e/ou "oligárquicas". Para uma análise sobre a introdução e utilização de conceitos como mandonismo, coronelismo, clientelismo, feudalismo e patrimonialismo no Brasil consultem-se Carvalho (1997) e Banck (1999).

5 As evidências empíricas utilizadas ao longo do trabalho originam-se de diferentes fontes (Comissões Parlamentares de Inquérito, entrevistas, jornais e observações) e foram reunidas sobretudo a partir de pesquisas feitas no Congresso Nacional, no período de maio a julho de 1996, que resultou em Bezerra (1999), e em municípios do interior do Estado do Rio de Janeiro, ao longo de 1999. Versões iniciais deste texto foram apresentadas no V Congresso Internacional da BRASA (Recife, 18-21 de junho de 2000) e na Semaine Brésil 2000, échanges scientifiques et coopération franco-brésilienne (Paris, 16-20 de outubro de 2000). Agradeço a todos os participantes os comentários efetuados às versões apresentadas.

6 Concebidos para se articularem entre si, esses instrumentos, no entanto, distinguem-se, entre outros aspectos, quanto às suas funções, ao tempo de vigência, ao detalhe do planejamento e aos prazos e trâmites de suas elaborações. O PPA foi concebido para viabilizar o planejamento das ações governamentais no prazo de (04) quatro anos. O PPA é a referência a partir da qual devem ser elaboradas tanto a LDO quanto a LOA. A LDO define que parcela das metas estabelecidas no PPA será realizada ao longo de um ano. Ela tem sido interpretada como o elemento de ligação entre o PPA e a LOA. À esta última cabe o detalhamento da programação de um exercício financeiro de acordo com as prioridades e metas estabelecidas pelos dois outros instrumentos.

7 Alguns parlamentares, no entanto, através de negociações com representantes do governo, conseguiam assegurar recursos para serem aplicados segundo seus interesses.

8 Na Lei Orçamentária para o ano de 2001 essa cota foi de 2 milhões de reais.

9 Ver, por exemplo, a discussão de S. Silverman (1977) sobre a patronagem pública e as discussões e de P. Veyne (1976) sobre o "évergétisme" (os dons de um indivíduo à coletividade).

10 A importância das relações pessoais, sobretudo com os hierarquicamente superiores, como uma forma de demonstração de poder social no Brasil é acentuada, entre outros, por Da Matta (1983). Lembro também que a ligação com as autoridades governamentais tem um lugar central nas análises desenvolvidas por Graham (1997).

11 Em um momento no qual procurava, ao mesmo tempo, obter "ajudas" para o seu município e definir sua nova filiação partidária, o prefeito de um município do Estado do Rio de Janeiro observa que nas várias conversas tidas com lideranças partidárias do Estado o convite para se filiar aos respectivos partidos era freqüente e uma espécie de condição para obter a "ajuda": "Eles [os deputados] só ajudarão com muita ênfase se estiver no mesmo partido. Isso aí não tem dúvida".

12 Os nomes dos municípios são fictícios.

13 É nesse contexto de preocupação com a obtenção de benefícios para o Estado e a busca de pessoas que tenham influência, em função de vínculos partidários, de conhecimento e outros, nos órgãos governamentais que se deve entender o convite, que gerou um grande constrangimento para a direção do Partido dos Trabalhadores, do governador do Mato Grosso do Sul (PT) para que um ex-deputado do PFL cuidasse dos interesses do Estado em Brasília. Ao justificar a medida, que acabou não se concretizando, o governador explicou: "Temos que fugir do cerco que o PMDB está fazendo ao governo do Estado. Ter um grande interlocutor em Brasília para nós é importante" (jornal O Globo, 28/03/2001, p. 8).

14 Se o conhecimento de pessoas nos órgãos governamentais é algo valorado, isto ocorre, notadamente, porque a mobilização das mesmas é capaz de introduzir uma forma de particularismo no tratamento de seus interesses. Como notam, entre outros, Mény (1992), a introdução desses particularismos nega, por exemplo, princípios associados à burocracia (racionalidade, universalidade, etc.) e à democracia (igualdade nas oportunidades e transparência) ao garantir o acesso privilegiado e secreto de determinados agentes aos recursos públicos. Sobre o lugar das relações pessoais na administração federal ver Bezerra (1995, 1999).

15 Lembro a esse respeito matéria publicada pelo jornal Folha de São Paulo, em sua edição do dia 28 de novembro de 1999, na qual são descritos esquemas de falsificação de notas fiscais montados por grupos especializados. A partir de informações fornecidas pelo Tribunal de Contas da União, a matéria mostra que as notas são vendidas para prefeituras que as utilizam, por exemplo, para justificar os gastos de recursos federais repassados aos municípios.

16 Cabe observar de passagem que os debates públicos no Brasil sobre o fenômeno da corrupção têm privilegiado a sua dimensão individual e, por conseguinte, tratado a corrupção notadamente como um problema de desvio ético. Pouco se tem refletido, no entanto, a respeito do vínculo dessas práticas com as relações e práticas políticas e administrativas através das quais se faz legitimamente a política. Para uma análise específica a respeito do modo como a atuação de parlamentares, referida a uma espécie de ética fundada na ligação às bases, está relacionada com a questão da corrupção, consulte-se Bezerra (1999, 2000).

17 O cultivo de boas relações com os notáveis locais, como caminho para ascensão política é ressaltado, entre outros, por Finley (1985) e Weber (1982). Para o caso do Brasil ver, entre outros, Graham (1997) e Leal (1975), respectivamente, para o Império e a Primeira República. Como sugere o primeiro ao discutir o significado das eleições, "a medida de um homem dependia do tamanho de seu grupo de seguidores" (Graham, 1997, p. 112).

18 A concessão de apoio político em função da obtenção de recursos ou apoios (políticos e financeiros) futuros parecem estar de acordo com princípios éticos que regulam a relação entre políticos situados nas instâncias municipais e nacionais. Julgamentos negativos são dirigidos, no entanto, para as práticas de "compra de voto", ou, para ser mais preciso, a obtenção de apoio político de vereadores e prefeitos através de pagamentos pecuniários.

19 A fragilidade dos interesses "puramente materiais" como fundamento para a dominação é destacado por M. Weber ao discutir o tipo de dominação. Referindo-se à natureza dos motivos (costume, afetivos, materiais, ideais, etc.) que define o tipo de dominação, este autor observa que, "motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vínculo entre el imperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes, una relación relativamente frágil" (1984, p. 170).

20 O encaminhamento de pedidos aos órgãos ministeriais é uma função historicamente associada ao desempenho do cargo. Analisando as correspondências recebidas por membros dos Gabinetes onde constam solicitações de nomeações, R. Graham - para ficarmos apenas em um exemplo-- observa que "os mais freqüentes autores desses pedidos eram deputados e senadores que escreviam a membros de Gabinete em favor de terceiros. Escrever tais cartas era uma das principais atividades de um deputado" (1997, p. 272).

21 Ver, entre outros, Silverman (1977) e Boissevain (1966).

22 Essa preocupação com o conhecimento do posicionamento dos parlamentares pode ser uma das razões que levaram à violação do painel de votação do Senado Federal no caso da cassação do mandato do senador Luis Estevão.

23 Quanto a esse aspecto, observe-se o comentário de um ex-assessor de um ministro: "Depende [o resultado dos pedidos] do prestígio que o parlamentar tenha junto ao Ministro. São relações diferentes que cada um mantém com determinados Ministros. Por exemplo, vamos supor que o meu atual chefe tenha mais contato com o Ministro do Planejamento, então, ele tem mais facilidade de liberar lá, ao passo que em outro Ministério, apesar de ter mais recursos, o atual Ministro seja um inimigo político ou coisa do tipo. Então, [o resultado] não é homogêneo".

24 Nesse sentido, observe-se o depoimento do deputado Paulo Bernardo (PT-PR): "A pressão em cima dos parlamentares para conseguir recursos no orçamento existe [...]. Isso existe. Parlamentar que não consegue se articular aqui para conseguir alguma coisa, ele praticamente não existe, porque do ponto de vista lá das paróquias, vamos chamar assim, ele não está fazendo nada" (apud Novaes, 1994, p. 103).

25 Referindo-se ao Brasil e às eleições no do século XIX, R. Graham aponta para a questão da introdução do sistema representativo no Brasil ao observar, por exemplo, que "o governo representativo não era uma herança dos tempos coloniais, mas uma exótica ideologia importada; e os princípios democráticos não se ajustavam à estratificada sociedade brasileira, [...]" (1997, p. 105). Baseado em dados recentes sobre como o voto é percebido por populações rurais, M. Palmeira observa - chamando atenção para o modo como este é objeto de uma apropriação histórico-cultural particular - que nessas circunstâncias o voto tem o "significado de uma adesão". Assim, "para o eleitor, o que está em pauta em uma eleição não é escolher representantes, mas situar-se de um lado da sociedade" (1992, p. 27).

 

 

 

A INTERRELAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ORÇAMENTO PÚBLICO COM A MEDIÇÃO DA EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS NO BRASIL - PARTE 3

 

Blog “Erário Brasileiro”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.

Dispónível em http://erario-brasileiro.blogspot.com.br/

 

Importa, pois, reconhecer que estes órgãos, bem como muitos outros, têm procurado subsidiar os gestores públicos orientando-os administrativamente em seus planejamentos e ações, de forma a conseguirem um controle eficaz e seguro dos investimentos nos gastos públicos. Normalmente, esses subsídios são oriundos de pesquisas cientificas e estão em consonância com a Constituição Federal de 1988. 

 

            Para Silva (2001 p.p. 01-14):

 

[...] a Constituição de 1988 determina, no seu artigo 70, que o controle sobre o orçamento e as finanças públicas será feito quanto a legalidade, legitimidade, economicidade. A Emenda Constitucional nº19, define que os atos da administração pública devem observância a eficiência, agora com o status de norma constitucional. Por fim, a lei complementar nº 4.320, no seu artigo 75 inciso III, ordena que o controle da execução orçamentária compreenderá o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços, portanto, determina a observância da eficácia, ainda que sem referi-se nominalmente a tal princípio. 

 

O autor complementa entre os grupos de indicadores reconhecidos pela literatura como relevantes para o controle da execução orçamentária, apenas os relativos a efetividade, ou seja, ao impacto produzido como resultado da implementação das políticas, ainda não dispõe do status de exigência fundamentada em normas jurídicas. Em parte, este fato é decorrente da ausência de tecnologia capaz de mensurar o efeito isolado de uma política sobre as mudanças observadas no cenário em que a mesma foi aplicada. No entanto, cabe mencionar os esforços que amplos segmentos vinculados ao universo acadêmico e a organismos governamentais de planejamento e financiamento estão realizando neste campo, alguns deles com resultados promissores.

O universo de indicadores possíveis de serem aferidos por intermédio dos procedimentos de controle sobre o ciclo orçamentário público, tradicionalmente, tem sido divido em dois segmentos. O primeiro, denominado de controle de procedimentos, refere-se ao acompanhamento da legalidade e da legitimidade dos atos. O segundo identificado como controle de resultados, tem como foco de atuação a verificação dos níveis de eficiência, eficácia, economicidade e efetividade. Ambos, referentes aos atos praticados por aqueles que assumem a responsabilidade política ou administrativa pela gerência de recursos públicos (IBID: 2001)

            Observa-se, portanto, que em nenhum dos dois segmentos de controle sobre o ciclo orçamentário público que prevê os gastos públicos exige atores que não sejam de responsabilidade política ou administrativa. Segundo dimensão dos custos e pela complexidade técnica que envolve os gastos públicos só é possível vislumbrar uma rede de políticas públicas operada por atores públicos ou privados ligados ou não ao Estado, se os sistemas de controle forem moldados democraticamente, ou seja, se houverem moldes que promovam:

• a mobilização da sociedade civil em torno da participação na definição das regras dos gastos públicos, no controle e na avaliação das atividades relacionadas aos atos governamentais vinculados ao orçamento público;

• a transparência das regras do jogo orçamentário, do processo de construção das regras orçamentárias, dos dados e informações sobre planejamento e finanças públicas;

• geração e difusão de condições informacionais necessárias, ainda que não suficientes, aos procedimentos de avaliação das políticas públicas geridas pelos governos;

• qualificação de profissionais para a leitura e interpretação dos documentos e dos procedimentos relativos à administração pública, especialmente, aos procedimentos financeiros;

• a experiência de controle orçamentário por meio da iniciativa pública não-governamental que tem influenciado no interesse da sociedade de acompanhar a administração pública;

Os atores não envolvidos político e administrativamente na gestão financeira, não possuem conhecimentos básicos e portanto desconhecem se os gastos se efetivaram eficiente e eficazmente. De acordo como que estabelece a Constituição Federal (CF/88) ao definir percentuais ou valores mínimos a serem aplicados a cada área dá sustentabilidade ao Ciclo da Gestão Orçamentária e define três principais instrumentos da política orçamentária: PPA, LDO e LOA.

O Plano Plurianual definido por regiões do país as diretrizes, objetivos e metas para os investimentos e programas de duração continuada, e aufere ao gestor um norte do planejamento para os três anos de sua administração e proporciona à próxima gestão subsídios que garantem as realizações das receitas (ingressos) e gastos (dispêndios) no primeiro ano da gestão seguinte.

A LDO que contém as metas e prioridades, com a inclusão dos investimentos para o período subseqüente, sustentando a elaboração da LOA, prevê alterações na legislação tributária e a política das instituições de fomento proporcionando ao planejamento do gestor, anualmente, o reestruturamento do processo orçamentário, em vista do que se estabelece a LDO, normas, limites e restrições para este processo orçamentário anual. Sem esses conhecimentos não se pode focalizar falhas na medição dos resultados e avaliação do gasto público que contribui “para imprimir eficiência nas decisões de investimentos governamentais, pois, [...], ajudaria selecionar, [...], projetos que se traduzem em maior beneficio liquido para a sociedade” (CASTRO: 2007, p. 103). Mesmo considerando que alocar recursos públicos é uma tarefa que implica em algum tipo de prejuízo a algo e alguém. Isso dá uma idéia da importância que os gastos públicos vêm adquirindo no Brasil, embora, como se sabe, o quadro de necessidades e carências ainda seja muito significativo e, muitas são as resistências político-administrativas para se reconhecer a importância que a sociedade tem para a medição da eficiência dos gastos públicos.

3.1-  A relação cidadãos e políticos na questão dos gastos públicos

 

            Concebendo que o poder é algo inerente à sociedade humana, daí decorre que o poder social se funde na opinião pública mas nem sempre essa opinião pública é respeitada principalmente no que se refere à gestão de bens e recursos públicos. Em países que adotam a administração pública democrática simbolizada essencialmente pelo voto direto, os gestores públicos – presidente, governadores e prefeitos –

[...] podem ser controlados pelos cidadãos devido ao fato de que foram eleitos. Para um enfoque, o papel das eleições induz responsividade de maneira prospectiva, [...]. Na visão prospectiva, os partidos ou candidatos fazem propostas de política durante as eleições e explicam os efeitos dessas pesquisas políticas sobre o bem-estar dos cidadãos; os cidadãos decidem quais dessas propostas desejam que sejam implementadas e os governos as implementam. (CASTRO e GOMES, 2007, p. 20).

            Entretanto, Mani (1995) citado em Castro e Gomes (2007) diz que nas instituições democráticas, os políticos não estão obrigados a sustentar sua plataforma, isto é, as suas propostas o que leva a compreender que o processo legislativo, aplicado ao caso orçamentário – ou, ao caso orçamentário – ou, ao caso específico dos gastos públicos – apresenta vícios execráveis que asseguram regras e procedimentos verificáveis, e sujeitos a controle pela própria sociedade.

            Ocorre que o mal das finanças públicas está na maneira de se propor e votar as despesas sem atentar para as necessidades reais do órgão ou entidade autárquica de administração direta ou indireta. Está também no modo de efetuar a alocação dos recursos públicos ao exorbitar os créditos autorizados e infringir regras elementares da boa administração (SANTA HELENA, 2006).

            Os cidadãos e políticos se relacionam em função da questão dos gastos públicos desde os fins do século XVIII. Para Santa Helena (2006, p. 03):

Em 1808, foram criados o Erário Púbico (Tesouro) e o regime de contabilidade. O primeiro orçamento brasileiro foi aprovado pelo Decreto Legislativo de 15.12.1830, que fixava a despesa e orçava a receita das províncias para o exercício de 1.7.1831 a 30.6.1832. nosso ordenamento jurídico soberano teve seu nascimento balizado pela constituição de 1824. Ab initio, nosso constituinte não se descurou da gestão financeira do Estado e inseriu dispositivos na Lex Mater regulando o processo orçamentário, prevendo a reserva legal (orçamento só por lei) e de parlamento (competência exclusiva para aprovar o orçamento), bem como os outros princípios orçamentários. A Constituição de 1824 atribuía as competências dos Poderes em matéria tributária e orçamentária e tributária da seguinte forma: ao Executivo a elaboração da proposta orçamentária; à Assembléia Geral,composta pela Câmara dos Deputados e Senado, a aprovação da lei orçamentária; e à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis sobre impostos. Com a constituição de 1891 a elaboração do orçamento passou a ser função privativa do Congresso Nacional, iniciada pela Câmara, que preparava a proposta, e bicameral tradicional. Desde a constituição de 1934, exceto pelo interrregno da Super lei de 1937, cuja aprovação daria pela Câmara e pelo Conselho Fiscal, nosso orçamento passou a ser do tipo “misto”: o executivo elabora o projeto da lei orçamentária e o encaminha para discussão e votação em ambas as casas legislativas.

            Mas isso, fez com que os parlamentos se afirmassem frente os poderes absolutistas promovendo algumas modernas democracias. A questão de alocar eficientemente os recursos públicos cresceu com o surgimento das leis orçamentárias, porque mostrou que os políticos devem ser legítimos na cobrança dos recursos da sociedade e na sua posterior aplicação. Assim, a relação cidadãos e políticos é de complementaridade, isto é, ambos podem cobrar, aplicar e avaliar o ciclo orçamentário e suas inconsistências.

            É fato que, dentro do ciclo orçamentário correlacionam pressupostos, instrumentos e procedimentos que a grande maioria dos cidadãos não conhecem (nem mesmo os políticos), portanto quando o orçamento público começou a ser colocado em prática foram sendo identificadas varias lacunas e contradições em termos de prazos, procedimentos e conteúdos.

            Segundo Santa Helena (2006, p. 09) são várias as inconsistências do ciclo orçamentário, por exemplo:

Verifica-se nas últimas LDOs um crescente aperfeiçoamento na forma de apresentação dos dados e informações, que ainda não é a ideal, pois as metodologias de apuração de agregados presentes em vários demonstrativos nela previstos, a exemplo do que ocorre com divida pública, os ativos financeiros, a margem de expansão de despesas e o resultado primário de empresas estatais, até por não serem de conhecimento público, na se têm sujeitado à adequada discussão. A imprecisão metodológica na apuração de dados e informações sobre valores expressivos tem acarretado dificuldades no futuro processo decisório orçamentário. No que concerne ao conteúdo das propostas de LDO, particularmente as de política econômica, permanecem duvidas quanto à sua integral viabilidade de consistência. Desde logo, verifica-se que parte considerável do esforço fiscal provém de ações off-budget (extra-orçamentárias), como a meta de resultado primário esperada do conjunto das empresas estatais, cujas despesas operacionais estão sujeitas ao controle exclusivo do Poder Executivo e são Estranhas ao orçamento da União.

            Todavia, de acordo com Castro e Gomes (CASTRO E GOMES 2007) essas inconsistências não são explicitamente discutidas pois o enfoque padrão de como opera o mecanismo de rendimento de contas descansa em “voto retrospectivo”.

            O processo de análise e apreciação de uma proposta orçamentária demanda uma série de etapas que permitem aos políticos e cidadãos o conhecimento da peça orçamentária pública, mas não possibilita a projeção dos resultados e, são nos resultados que se aloja a medição dos gastos públicos. Isso torna mais difícil aos cidadãos obterem respostas concretas dos políticos (leia-se: gestores públicos).

Segundo Castro e Gomes (2007, p. 22):

A dificuldade, portanto, é que os resultados observáveis por si só, frequentemente são insuficientes para concluir se o governo está fazendo todo o possível para promover o bem estar geral ou está perseguindo alguns interesses privados. Para os cidadãos só são importantes os resultados [...]. Uma regra de eleição retrospectiva fará obrigatória a prestação de contas se os cidadãos têm informações não somente sobre os resultados atuais, mas também sobre os possíveis resultados que seriam apresentados se o governo tivesse feito outra coisa [...].

            Enfim, a idéia de complementaridade na relação cidadãos-políticos só será efetivada se os cidadãos, a partir dos resultados atuais, puderem controlar os políticos no desenvolvimento da administração pública, mas, se os resultados não dão segurança aos cidadãos, até porque muitas outras circunstâncias inferem na administração pública, eles devem recorrer a outras informações para avaliar as ações administrativas.

            Para os autores citados, ainda que haja uma administração pública democrática, isso não é suficiente para assegurar a prestação de conta dos políticos acerca dos gastos públicos, nem para capacitar os cidadãos a obrigá-los a responder as suas demandas. Os políticos (gestores públicos) sempre terão informações privadas sobre suas metas, sobre algumas condições objetivas e sobre as relações entre políticas e resultados.

            Isso leva a entender que para efetivar a complementaridade da relação cidadãos – políticos não basta os cidadãos buscar resultados como controle das ações governamentais.

3.2-  A alocação dos recursos públicos como um dos principais objetivos das Políticas Orçamentárias

Os gestores públicos tomam decisões continuamente na sua prática administrativa e, quando as decisões envolvem a alocação de recursos públicos, elas não se baseiam apenas em fatos, pois, os valores são componentes responsáveis desse processo. O processo de tomada de decisão quanto a forma, âmbito e abrangência envolve a alocação de recursos públicos, os aspectos referentes ao recurso em si, e os critérios utilizados na alocação do recurso. Estes aspectos têm que ser contempladas de forma integrada para garantir a adequação das decisões tomadas.

Para Devechi (1996) os critérios comumente utilizados para a alocação de recursos são a necessidade, o merecimento e a efetividade. Cada um destes critérios tem uma relação diferenciada com relação ao tempo. A necessidade se refere às situações que ocorrem no presente. O merecimento sempre remete para o passado, pois nele ocorreram as situações que são utilizadas para a sua avaliação. A efetividade é sempre relacionada ao futuro, é um exercício prognóstico.

            Para o mesmo autor, o processo decisório envolvido na alocação de recursos depende de como os participantes reconhecem a existência de uma visão ou missão no estabelecimento de estratégias ou políticas assistenciais, assim como do grau de conhecimento e credibilidade dos objetivos que estão sendo buscados. Ele acrescenta ainda que a combinação destas duas características geram uma tipologia para o processo de alocação de recursos, classificando-o como racional, negociado, conflitual, casual ou degenerado. Devechi (1996, p.p. 52-62) argumenta que:

O processo decisório racional é aquele onde tanto a visão quanto os objetivos estão adequadamente estabelecidos compartilhados entre todos os participantes. Este tipo de processo é passível de ser mensurado e acompanhado. A sua aplicação é sistemática e abrangente. O processo decisório negociado, apesar de ter clareza na visão, ser aplicado de forma sistemática e abrangente, ainda se utiliza de implícitos, que, por este motivo, não possuem a credibilidade nem a possibilidade de serem adequadamente mensurados. Como toda negociação, estes objetivos acabam sendo impostos por uma das partes. O processo conflitual ocorre quando apesar dos objetivos serem explícitos a visão permanece ambígua, admitindo diferentes perspectivas fragmentadas e sectárias para o processo como um todo. Quando a visão do processo é objetivos são implícitos e a decisão ocorre de forma casual, ou seja pode ocorrer qualquer desfecho. Isto ocorre, em geral, frente a situações totalmente imprevistas. O processo decisório envolvido na alocação de recursos se toma degenerado quando já havia anteriormente uma visão clara do processo, com a decorrente aplicação sistemática e abrangente, ou então a explicitação de objetivos, em uma ou ambas características se alteram.

           

De qualquer modo, o processo de tomada de decisão em situação de alocação de recursos públicos nunca é tarefa fácil, pois pode gerar inúmeras situações de posicionamentos frontalmente contrários. Para Bastos (2007, p. 25) “alocar os recursos públicos de modo que atenda a sociedade [...] é incumbência do processo político [...]”, por isso, o reconhecimento de sua complexidade pode garantir uma adequação ética.

            Considerando-se um dos principais objetivos da Política Orçamentária, o processo de alocação dos cursos públicos, a função alocativa do governo, especialmente, deve coordenar o ajustamento desse processo.  Estudiosos asseguram que a função alocativa dentro da Política Orçamentária:

Objetiva assegurar o necessário ajustamento da elaboração dos recursos na economia, em face das imperfeições que o mecanismo de mercado, [...], apresenta. O sistema de preços de mercado atua com razoável eficiência [...]. O mecanismo de mercado, entretanto, é incapaz de alocar eficientemente os recursos da economia como um todo. Assim, verifica-se, portanto, a necessidade de intervenção do Estado, objetivando a obtenção dessa eficiente alocação dos recursos (CASTRO 2007, p. 25).

           

Como o processo de alocação de recursos públicos, baseado nas prioridades sociais é capaz de assegurar uma administração pública eficiente e justa, o governo deve assegurar a alocação eficiente dos recursos públicos, ora produzindo os produtos, ora criando condições para que esses produtos sejam ofertados de forma ética e racional pelo setor privado (IBID, 2007).

            Intimamente ligado à gestão responsável dos recursos públicos, o processo de alocação desses recursos foi beneficiado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada em mais de 2000. Não se pode medir os gastos públicos se não houver uma medição da alocação dos recursos disponibilizados, tanto que:

De inicio, a LRF determina que a LDO deve ser elaborada de acordo com o principio de equilíbrio entre as receitas e as despesas e com a previsão de cortes quando necessários. [...]. a questão da transparência da gestão pública também foi alvo de inovação com a LRF. Por exemplo, tornou-se obrigatória a publicação das contas consolidadas do exercício anterior até a metade do exercício atual. [...]. A LDO também sofreu mudanças com o advento da LRF. [...]. A execução orçamentária também fica sujeita a novas normas. [...]. Para exemplificar, a LRF determina restrições ao gasto com funcionalismo público e ao endividamento público (BASTOS, 2007, p.p. 20-21).

           

Assim, ao sofrer restrições orçamentárias, certamente, os gastos públicos serão monitorizados podendo ser medida a sua eficiência junto à população. Portanto, associar o orçamento público à medição dessa eficiência é o mesmo que reconhecer, segundo a autora citada, que o orçamento público deve expressar as reais intenções do governo e priorizar ações e despesas consoantes com as receitas disponíveis. É pertinente sublinhar que se entende por despesa todos os gastos da pessoa ou organização que podem, inclusive, ser classificados de acordo com os fins a que se destinam. Receita é sinônimo dos provimentos recebidos, que também podem ser classificados, basicamente em receitas patrimoniais (relativas a rendas geradas por propriedades), rendas extraordinárias (essencialmente oriundas de operações financeiras, como empréstimos a juros) e rendas tributarias. 

            Da perspectiva de cidadão-eleitor-contribuinte, pode-se dizer que o padrão das decisões de políticas que envolvem a alocação e os gastos dos recursos públicos, até agora evidenciado, caracteriza-se pela compreensão de que os princípios mais amplos podem nortear a ação do governo impedindo-o de aferir, bem como, a sociedade, se de todo as medidas orçamentárias atendem ao interesse geral. Analisar o ajustamento do processo de alocação dos recursos públicos é uma oportunidade em que, tanto os interesses de grupos privados quanto os políticos sentem-se mais livres para ampliar os potenciais econômica que, originalmente ainda não são aproveitados.

3.3-  A busca da medição da eficiência dos gastos públicos no Brasil

            A avaliação dos gastos públicos no Brasil ainda é muito evasiva. Segundo Castro (2007, p. 103) o que se vê sobre o tema são algumas experiências que se têm que consistem em estudos individualizados na área social (educação, saúde, etc) e em organismos de financiamento (DNDES).

            Evitando controvérsias entre as diversas expressões como produtividade, eficácia, receitas, despesas, recursos e gastos públicos, convenciona-se que a medição da eficiência dos gastos públicos é uma forma do governo determinar se os produtos ou serviços estão sendo realizados a um custo razoável e com qualidade. É uma forma de promover a transparência da gestão pública ampliando o grau de accountability (prestação de contas) que se

[...] faz parte indiscutível dos princípios de um sistema democrático: o cidadão tem direito a saber não só em que se estão empregado os fundos públicos, mas também com que grau de idoneidade, eficácia e eficiência estão sendo alocados, geridos e empregados tais fundos. A prestação de contas, por sua vez, tem várias perspectivas distintas: a perspectiva política, [...]; a perspectiva técnico- organizativa [...]; a perspectiva da cidadania, [...]; a perspectiva do cliente [...] (BITTENCOURT, 2007, p. 129).

            De acordo com Bittencourt (2007), seja qual for a perspectiva da prestação de contas (accountability) sobre os gastos públicos é fundamental que se considere alguns critérios clássicos na prática da avaliação, entre eles, a economicidade - minimização de custos nos cursos utilizados com a consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade e  eficiência, relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos empregados em determinado período de tempo.

            Tão importantes quanto os critérios clássicos para a avaliação dos gastos públicos são os parâmetros para organizações e políticas públicas, podendo destacar a equidade - examinar se há uma distribuição igualitária dos recursos entre os que têm direito a recebê-los e a transparência/responsabilidade do grau em que uma determinada ação permite a visibilidade e a prestação de contas de seus recursos e objetivos, bem como a atribuição clara de responsabilidades aos diferentes agentes nela envolvidos - (BITTENCOURT, 2007).

            Outro aspecto que também não discrimina qual perspectiva da prestação de contas é mais viável, incide sobre o acompanhamento eficiente do desempenho da administração pública e o controle do aparelho do Estado pelos cidadãos e/ou sociedade, uma vez que, ambas as circunstâncias procuram estabelecer uma tríade: resultados dos serviços e/ou produtos-gastos públicos-qualidade esperada pela sociedade. Na verdade, a análise benefício-custo serve como referência para a medição da eficiência dos gastos públicos que objetiva contribuir para imprimir eficiência nas decisões governamentais quanto aos investimentos, escassez de recursos e possibilidades que condicionam um melhor e maior benefício para as classes sociais (CASTRO, 2007, p. 103).

            Para medir a eficiência dos gastos públicos deve-se considerar o objetivo e operacionalidade da análise benefício-custo; a avaliação social de projetos que considera todos os efeitos externos (positivos ou negativos) dos investimentos públicos; o conceito de custo de oportunidade que seria a solução para se apurar os benefícios sociais líquidos dos projetos em mercados imperfeitos, pois corrigiria os preços de mercado; os indicadores para a seleção de projetos que alude alguns critérios; as limitações dos critérios da análise de Benefícios/custos que se constitui de vários critérios; a análise custo-benefício de acordo com seus fatores dinâmicos embasada em métodos alternativos de tratamento do fluxo de tempo dos custos/benefícios e as dificuldades de aplicação da análise de custo-benefício às decisões de investimento público (CASTRO: 2007). É fundamental, que se saiba que os gastos públicos são os investimentos financeiros que estruturam a relação beneficio/custo, ou seja, a relação dos investimentos governamentais com as necessidades sociais. “Seria então, aquele gasto voltado para a melhoria, a curto e longo prazo, das condições de vida da população” (FERNANDES, 1998, p. 12). No entanto, as políticas de desenvolvimento econômico, implementadas no Brasil, sempre foram extremamente conservadoras, o que proporcionou o aumento da concentração de renda, ocasionando com isso problemas de exclusão social e cultural.

            A década de 20, Século XXI no Brasil foi marcada pelo início da política de assistência social. Naquele período, surgiram as primeiras legislações e o Sistema Previdenciário brasileiro, foi no auge do governo populista de Vargas que teve inicio uma série de mudanças significativas na área social (criação das leis trabalhistas, sindicatos, entre outras). De acordo com IPEA (Instituto de Política Econômica Aplicada) a partir de 1964, houve expressiva mudança na forma de industrialização; as pequenas indústrias caseiras de alimentos se consolidaram e se transformaram em parques industriais com forte presença do Estado nas atividades produtivas, que realmente materializou o modelo de desenvolvimento econômico, calcado na formação da sociedade de massa/consumo. E ainda na década de 70 deste século, apesar da continuidade do regime militar, foi marcada por avanços sociais significativos, tais como: melhoria do nível de vida e redução da pobreza, obrigatoriedade de educação básica, atenção primária à saúde.

            Nos anos 1980/89, apesar de ser um período marcado pelos economistas e pela recessão, ocorreram grandes avanços no campo político, com o surgimento da Nova República, que se deparou com uma população mais engajada e consciente aumentando o número de sindicatos e movimentos populares após a promulgação da Constituição de 1988. Em 1990, o governo passou a conviver com um processo de descentralização e redistribuição tributária. Na opinião de Oliveira (1999), naquele período, mais precisamente, a partir de 1993, ocorreu um sensível aumento dos gastos em determinadas áreas sociais. No entanto, as transformações pelas quais o país passou não foram suficientes para diminuir a diferença entre ricos e pobres, muito menos para racionalizar e democratizar o papel do Estado junto à sociedade.

            O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (1994) afirma, em seu programa de governo, que é preciso criar condições para a reconstrução da administração, sobretudo, tornar mais eficaz e responsável a prestação dos serviços que a população requer nos campos de saúde, previdência, educação e segurança.

            Isto demonstra que a administração pública no Brasil ainda não é capaz de efetivar as suas políticas orçamentárias em favor de uma melhor prestação de bens e serviços à população. Pode-se dizer que a busca pela medição da eficiência dos gastos públicos no Brasil está limitada pela mínima transparência das políticas públicas, mesmo tendo que admitir que é crescente o número de profissionais envolvidos com o disclosure de informações sociais nas entidades, talvez por uma questão de mudança comportamental (consciência crítica da população), associada ao desenvolvimento do marketing social (imagem da entidade perante sociedade).

            Observa-se como um desafio, para os órgãos públicas, conseguir evidenciar o impacto financeiro dos investimentos na qualidade de vida da população. A tradução dos investimentos efetivos nas áreas sociais de maneira que a sociedade enxergue os seus efeitos, tanto almejada pelos gestores públicos, evidencia a eficiência, eficácia e transparência da administração pública. O alcance disto demonstra a efetividade da gestão pública, e cria mecanismo de transparência para a gestão dos órgãos governamentais.

           

CONSIDERAÇÕES FINAIS

            A compreensão da abrangência dos bens públicos perpassa a simples distinção dos bens privados. Em função disso a Administração Pública, carente de novas reformas, terá sua transição de patrimonialista para a Nova Gestão Pública. Isto poderá ser concebido com um grande avanço a partir de estudos e pesquisa que comprovam que as organizações do setor público sofreram algumas mudanças a partir da década de 1980/90 sob o impulso das inovações da administração pública britânica que exportou um conjunto de princípios administrativos para outros países,  inclusive para o Brasil.

Também a OECD (1993) teve uma grande participação na gerência dos serviços públicos pontuando alguns princípios, tais como: o compromisso político com a ética e os mecanismos adequados de responsabilidade que deveriam instalar-se no selo do serviço público. O modelo de administração pública requerido na atualidade encontra-se expresso no ordenamento legal das políticas orçamentárias que têm se instalado nas práticas administrativas da economia pública. E, mesmo enfrentando impasses e retrocessos, quando se trata de traduzir os benefícios públicos em práticas sociais, essas políticas orçamentárias, emitem um efeito contundente na estrutura social do país, ou seja, alguns setores públicos tem melhorado muito na prestação de serviços em decorrência da implementação do PPA, da LDO e da LOA, que são instrumentos que permitem estruturar um modelo de gestão que condiciona a emancipação social das pessoas, embasada na administração participativa.

            Dessa forma essas recursos e/ou instrumentos vêm sendo inovadores na medição da eficiência dos gastos públicos porque, mesmo que de forma superficial, podem demonstrar as previsões e resultados das aplicações dos bens e/ou recursos públicos que são alocados pelos administradores considerando, necessariamente, que para a elaboração orçamentária de um país, estima-se, a receita e fixa-se a despesa para determinado exercício.

            Compreender se os gastos públicos estão sendo eficientemente medidos ainda é uma tarefa complexa, sabe-se de acordo com os estudos, que a execução dos orçamentos requer uma série de providências de naturezas orçamentária e financeira. Pelos conceitos dos teóricos que fundamentaram a pesquisa, essas providências são atos de maior ou menor formalidade que ocorrem durante o processo de execução orçamentária e financeira da despesa pública. Óbvio que sempre obedecendo a uma regra clara: se as despesas forem menores que as receitas, obtém-se um valor positivo como resultado (superávit); se as receitas forem menoores que as despesas, o resultado será negativo, tem-se um (déficit fiscal). Assim, se um país, no seu processo de execução orçamentária e financeira deixar que as despesas e receitas assumam valores equilibrados, poderá administrar os gastos públicos com equidade, isto é, os recursos disponibilizados serão compatíveis com as demandas sociais.

A pesquisa evidencia um processo e os procedimentos que regulam a alocação dos recursos públicos. A complexidade dos aspectos que se correlacionam com a medição dos gastos públicos destacam às Leis de Diretrizes Orçamentárias, permite concluir que elas trouxeram considerável contribuição à regulação das finanças públicas desde sua introdução. Em nosso ordenamento com a Constituição de 1988 existem inúmeras pontos a serem aprimorados como: a padronização consensual da metodologia de previsão das receitas e das despesas obrigatórias continuadas, como benefícios previdenciários e assistenciais ou gastos com pessoal; melhor conceituação das despesas obrigatórias previstas pelo art. 17 da LRF e no Anexo existente na LDO; mecanismos de cálculo e uso da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, como prevê a LRF; e o modelo de administração pública gerenciada (NGP) que traduz em processo de descentralização da gestão pública.

            Com o processo de descentralização da gestão pública das três esferas (federal, estadual e municipal) iniciado com a Constituição (C/F 1988) alguns pontos podem ser considerados como positivos, principalmente no que diz respeito à proximidade dos beneficiários com as ações sociais (redução da burocracia), o que possibilitou a diminuição de custos conjugada ao aumento da eficácia e da eficiência na aplicação das políticas públicas, que passaram a atuar em consonância com as realidades de cada região. Essa aproximação do governo com a comunidade leva a maior participação do cidadão como parceiro na administração e agente fiscalizador.

            A pesquisa apresenta à atual administração pública um cenário que se faz presente ao exigir, do homem público (gestor), maior competência e transparência na aplicação dos recursos governamentais, surgindo assim a accountability que começou a ser entendida como questão de democracia. Constata-se que quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability.

            Os gestores públicos buscam indicadores que mensurem a performance da gestão, em relação às finanças públicas. O cidadão, como usuário dos bens e serviços públicos não sabe discernir com clareza quando o gestor público, como agente, está maximizando o retorno social do capital investido, como almeja o Estado.

            Por considerar importante o papel do poder público no desenvolvimento econômico e social de uma nação e a fim de evidenciar a responsabilidade social eficiente e eficaz dos órgãos públicos, torna-se imprescindível o desenvolvimento de metodologias que possibilitem a mensuração dos investimentos sociais e seus impactos na sociedade.

            Destaca-se que Empresa Pública tem um papel importante no desempenho de esforçar-se  para implementar políticas sociais. Sob esta perspectiva e com o aumento da conscientização do papel administrativo do gestor surgem as primeiras necessidades de transparência e a efetiva cobrança por parte da população. Isto força as lideranças implementar a prática da accountability. Neste contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei n. 101, de 15 de dezembro de 2000, agrega novas formas de transparência, com a criação de relatórios sociais e fiscais de forma simplificada, que leva à contenção de gastos e adequação das receitas com as despesas do setor público, no qual conta a contabilidade pública, que procura, com o auxílio da legislação vigente, atingir seus objetivos de registro, controle, transparência, prestação de contas e divulgação de informações.

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