Blog “Erário Brasileiro”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.
Importa, pois, reconhecer que estes
órgãos, bem como muitos outros, têm procurado subsidiar os gestores públicos
orientando-os administrativamente em seus planejamentos e ações, de forma a
conseguirem um controle eficaz e seguro dos investimentos nos gastos públicos.
Normalmente, esses subsídios são oriundos de pesquisas cientificas e estão em
consonância com a Constituição Federal de 1988.
Para Silva
(2001 p.p. 01-14):
[...] a Constituição de 1988 determina, no seu artigo 70,
que o controle sobre o orçamento e as finanças públicas será feito quanto a
legalidade, legitimidade, economicidade. A Emenda Constitucional nº19, define
que os atos da administração pública devem observância a eficiência, agora com o
status de norma constitucional. Por fim, a lei complementar nº 4.320, no seu
artigo 75 inciso III, ordena que o controle da execução orçamentária
compreenderá o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços,
portanto, determina a observância da eficácia, ainda que sem referi-se
nominalmente a tal princípio.
O autor
complementa entre os grupos de indicadores reconhecidos pela literatura como
relevantes para o controle da execução orçamentária, apenas os relativos a
efetividade, ou seja, ao impacto produzido como resultado da implementação das
políticas, ainda não dispõe do status de exigência fundamentada em normas
jurídicas. Em parte, este fato é decorrente da ausência de tecnologia capaz de
mensurar o efeito isolado de uma política sobre as mudanças observadas no
cenário em que a mesma foi aplicada. No entanto, cabe mencionar os esforços que
amplos segmentos vinculados ao universo acadêmico e a organismos governamentais
de planejamento e financiamento estão realizando neste campo, alguns deles com
resultados promissores.
O universo de
indicadores possíveis de serem aferidos por intermédio dos procedimentos de
controle sobre o ciclo orçamentário público, tradicionalmente, tem sido divido
em dois segmentos. O primeiro, denominado de controle de procedimentos,
refere-se ao acompanhamento da legalidade e da legitimidade dos atos. O segundo
identificado como controle de resultados, tem como foco de atuação a
verificação dos níveis de eficiência, eficácia, economicidade e efetividade.
Ambos, referentes aos atos praticados por aqueles que assumem a
responsabilidade política ou administrativa pela gerência de recursos públicos
(IBID: 2001)
Observa-se,
portanto, que em nenhum dos dois segmentos de controle sobre o ciclo
orçamentário público que prevê os gastos públicos exige atores que não sejam de
responsabilidade política ou administrativa. Segundo dimensão dos custos e pela
complexidade técnica que envolve os gastos públicos só é possível vislumbrar
uma rede de políticas públicas operada por atores públicos ou privados ligados
ou não ao Estado, se os sistemas de controle forem moldados democraticamente,
ou seja, se houverem moldes que promovam:
• a
mobilização da sociedade civil em torno da participação na definição das regras
dos gastos públicos, no controle e na avaliação das atividades relacionadas aos
atos governamentais vinculados ao orçamento público;
• a
transparência das regras do jogo orçamentário, do processo de construção das
regras orçamentárias, dos dados e informações sobre planejamento e finanças
públicas;
• geração e
difusão de condições informacionais necessárias, ainda que não suficientes, aos
procedimentos de avaliação das políticas públicas geridas pelos governos;
• qualificação
de profissionais para a leitura e interpretação dos documentos e dos
procedimentos relativos à administração pública, especialmente, aos
procedimentos financeiros;
• a
experiência de controle orçamentário por meio da iniciativa pública não-governamental
que tem influenciado no interesse da sociedade de acompanhar a administração
pública;
Os atores não
envolvidos político e administrativamente na gestão financeira, não possuem
conhecimentos básicos e portanto desconhecem se os gastos se efetivaram
eficiente e eficazmente. De acordo como que estabelece a Constituição Federal
(CF/88) ao definir percentuais ou valores mínimos a serem aplicados a cada área
dá sustentabilidade ao Ciclo da Gestão Orçamentária e define três principais
instrumentos da política orçamentária: PPA, LDO e LOA.
O Plano Plurianual
definido por regiões do país as diretrizes, objetivos e metas para os
investimentos e programas de duração continuada, e aufere ao gestor um norte do
planejamento para os três anos de sua administração e proporciona à próxima
gestão subsídios que garantem as realizações das receitas (ingressos) e gastos
(dispêndios) no primeiro ano da gestão seguinte.
A LDO que contém as metas e
prioridades, com a inclusão dos investimentos para o período subseqüente,
sustentando a elaboração da LOA, prevê alterações na legislação tributária e a
política das instituições de fomento proporcionando ao planejamento do gestor,
anualmente, o reestruturamento do processo orçamentário, em vista do que se
estabelece a LDO, normas, limites e restrições
para este processo orçamentário anual. Sem esses conhecimentos não se pode
focalizar falhas na medição dos resultados e avaliação do gasto público que
contribui “para imprimir eficiência nas decisões de investimentos
governamentais, pois, [...], ajudaria selecionar, [...], projetos que se traduzem
em maior beneficio liquido para a sociedade” (CASTRO: 2007, p. 103). Mesmo
considerando que alocar recursos públicos é uma tarefa que implica em algum
tipo de prejuízo a algo e alguém. Isso dá uma idéia da importância que os
gastos públicos vêm adquirindo no Brasil, embora, como se sabe, o quadro de
necessidades e carências ainda seja muito significativo e, muitas são as
resistências político-administrativas para se reconhecer a importância que a
sociedade tem para a medição da eficiência dos gastos públicos.
3.1- A relação cidadãos e políticos na questão
dos gastos públicos
Concebendo que o poder é algo
inerente à sociedade humana, daí decorre que o poder social se funde na opinião
pública mas nem sempre essa opinião pública é respeitada principalmente no que
se refere à gestão de bens e recursos públicos. Em países que adotam a
administração pública democrática simbolizada essencialmente pelo voto direto,
os gestores públicos – presidente, governadores e prefeitos –
[...] podem ser
controlados pelos cidadãos devido ao fato de que foram eleitos. Para um
enfoque, o papel das eleições induz responsividade de maneira prospectiva,
[...]. Na visão prospectiva, os partidos ou candidatos fazem propostas de
política durante as eleições e explicam os efeitos dessas pesquisas políticas
sobre o bem-estar dos cidadãos; os cidadãos decidem quais dessas propostas
desejam que sejam implementadas e os governos as implementam. (CASTRO e GOMES,
2007, p. 20).
Entretanto, Mani (1995) citado em
Castro e Gomes (2007) diz que nas instituições democráticas, os políticos não
estão obrigados a sustentar sua plataforma, isto é, as suas propostas o que
leva a compreender que o processo legislativo, aplicado ao caso orçamentário –
ou, ao caso orçamentário – ou, ao caso específico dos gastos públicos –
apresenta vícios execráveis que asseguram regras e procedimentos verificáveis,
e sujeitos a controle pela própria sociedade.
Ocorre que
o mal das finanças públicas está na maneira de se propor e votar as despesas sem atentar para as
necessidades reais do órgão ou entidade autárquica de administração direta ou
indireta. Está também no modo de efetuar a alocação dos recursos
públicos ao exorbitar os créditos autorizados e infringir regras elementares da
boa administração (SANTA HELENA, 2006).
Os cidadãos e políticos se
relacionam em função da questão dos gastos públicos desde os fins do século
XVIII. Para Santa Helena (2006, p. 03):
Em 1808, foram
criados o Erário Púbico (Tesouro) e o regime de contabilidade. O primeiro
orçamento brasileiro foi aprovado pelo Decreto Legislativo de 15.12.1830, que
fixava a despesa e orçava a receita das províncias para o exercício de 1.7.1831
a 30.6.1832. nosso ordenamento jurídico soberano teve seu nascimento balizado
pela constituição de 1824. Ab initio,
nosso constituinte não se descurou da gestão
financeira do Estado e inseriu dispositivos na Lex Mater regulando o processo
orçamentário, prevendo a reserva legal (orçamento só por lei) e de parlamento
(competência exclusiva para aprovar o orçamento), bem como os outros princípios
orçamentários. A Constituição de 1824 atribuía as competências dos Poderes em
matéria tributária e orçamentária e tributária da seguinte forma: ao Executivo a
elaboração da proposta orçamentária; à Assembléia Geral,composta pela Câmara
dos Deputados e Senado, a aprovação da lei orçamentária; e à Câmara dos
Deputados a iniciativa das leis sobre impostos. Com a constituição de 1891 a
elaboração do orçamento passou a ser função privativa do Congresso Nacional,
iniciada pela Câmara, que preparava a proposta, e bicameral tradicional. Desde
a constituição de 1934, exceto pelo interrregno
da Super lei de 1937, cuja aprovação daria pela Câmara e pelo Conselho Fiscal,
nosso orçamento passou a ser do tipo “misto”: o executivo elabora o projeto da
lei orçamentária e o encaminha para discussão e votação em ambas as casas
legislativas.
Mas isso, fez com que os parlamentos se afirmassem frente os poderes
absolutistas promovendo algumas modernas democracias. A questão de
alocar eficientemente os recursos públicos cresceu com o surgimento das leis
orçamentárias, porque mostrou que os políticos devem ser legítimos na cobrança
dos recursos da sociedade e na sua posterior aplicação. Assim, a relação
cidadãos e políticos é de complementaridade, isto é, ambos podem cobrar,
aplicar e avaliar o ciclo orçamentário e suas inconsistências.
É fato que, dentro do ciclo
orçamentário correlacionam pressupostos, instrumentos e procedimentos que a
grande maioria dos cidadãos não conhecem (nem mesmo os políticos), portanto
quando o orçamento público começou a ser colocado em prática foram sendo
identificadas varias lacunas e contradições em termos de prazos, procedimentos
e conteúdos.
Segundo Santa Helena (2006, p. 09)
são várias as inconsistências do ciclo orçamentário, por exemplo:
Verifica-se nas
últimas LDOs um crescente aperfeiçoamento na forma de apresentação dos dados e
informações, que ainda não é a ideal, pois as metodologias de apuração de
agregados presentes em vários demonstrativos nela previstos, a exemplo do que
ocorre com divida pública, os ativos financeiros, a margem de expansão de
despesas e o resultado primário de empresas estatais, até por não serem de
conhecimento público, na se têm sujeitado à adequada discussão. A imprecisão
metodológica na apuração de dados e informações sobre valores expressivos tem
acarretado dificuldades no futuro processo decisório orçamentário. No que
concerne ao conteúdo das propostas de LDO, particularmente as de política
econômica, permanecem duvidas quanto à sua integral viabilidade de
consistência. Desde logo, verifica-se que parte considerável do esforço fiscal
provém de ações off-budget
(extra-orçamentárias), como a meta de resultado primário esperada do conjunto
das empresas estatais, cujas despesas operacionais estão sujeitas ao controle
exclusivo do Poder Executivo e são Estranhas ao orçamento da União.
Todavia, de acordo com Castro e
Gomes (CASTRO E GOMES 2007) essas inconsistências não são explicitamente
discutidas pois o enfoque padrão de como opera o
mecanismo de rendimento de contas descansa em “voto retrospectivo”.
O processo de análise e apreciação
de uma proposta orçamentária demanda uma série
de etapas que permitem aos políticos e cidadãos o conhecimento da peça orçamentária pública, mas não
possibilita a projeção dos resultados e, são nos resultados que se aloja a
medição dos gastos públicos. Isso torna mais difícil aos cidadãos obterem
respostas concretas dos políticos (leia-se: gestores públicos).
Segundo Castro e Gomes (2007, p. 22):
A dificuldade,
portanto, é que os resultados observáveis por si só, frequentemente são
insuficientes para concluir se o governo está fazendo todo o possível para
promover o bem estar geral ou está perseguindo alguns interesses privados. Para
os cidadãos só são importantes os resultados [...]. Uma regra de eleição
retrospectiva fará obrigatória a prestação de contas se os cidadãos têm
informações não somente sobre os resultados atuais, mas também sobre os
possíveis resultados que seriam apresentados se o governo tivesse feito outra
coisa [...].
Enfim, a idéia de complementaridade
na relação cidadãos-políticos só será efetivada se os cidadãos, a partir dos
resultados atuais, puderem controlar os políticos no desenvolvimento da
administração pública, mas, se os resultados não dão segurança aos cidadãos,
até porque muitas outras circunstâncias inferem na administração pública, eles
devem recorrer a outras informações para avaliar as ações administrativas.
Para os autores citados, ainda que
haja uma administração pública democrática, isso não é suficiente para
assegurar a prestação de conta dos políticos acerca dos gastos públicos, nem
para capacitar os cidadãos a obrigá-los a responder as suas demandas. Os
políticos (gestores públicos) sempre terão informações privadas sobre suas
metas, sobre algumas condições objetivas e sobre as relações entre políticas e
resultados.
Isso leva a entender que para
efetivar a complementaridade da relação cidadãos – políticos não basta os cidadãos buscar resultados como controle das
ações governamentais.
3.2- A alocação dos
recursos públicos como um dos principais objetivos das Políticas Orçamentárias
Os gestores públicos tomam decisões
continuamente na sua prática administrativa e, quando as decisões envolvem a
alocação de recursos públicos, elas não se baseiam apenas em fatos, pois, os
valores são componentes responsáveis desse processo. O processo de tomada de
decisão quanto a forma, âmbito e abrangência envolve a alocação de recursos públicos, os aspectos referentes ao recurso em si, e os critérios utilizados na alocação do
recurso. Estes aspectos têm que ser contempladas de forma integrada para
garantir a adequação das decisões tomadas.
Para Devechi (1996) os critérios comumente
utilizados para a alocação de recursos são a necessidade, o merecimento
e a efetividade. Cada um destes
critérios tem uma relação diferenciada com relação ao tempo. A
necessidade se refere às situações que ocorrem no presente. O merecimento sempre
remete para o passado, pois nele ocorreram as situações que são utilizadas para
a sua avaliação. A efetividade é sempre relacionada ao futuro, é um exercício
prognóstico.
Para o mesmo autor, o processo
decisório envolvido na alocação de recursos depende de como os participantes
reconhecem a existência de uma visão ou missão no estabelecimento de
estratégias ou políticas assistenciais, assim como do grau de conhecimento e
credibilidade dos objetivos que estão sendo buscados. Ele acrescenta ainda que a
combinação destas duas características geram uma tipologia para o processo de
alocação de recursos, classificando-o como racional, negociado, conflitual,
casual ou degenerado. Devechi (1996, p.p. 52-62) argumenta que:
O processo
decisório racional é aquele onde tanto a visão quanto os objetivos estão
adequadamente estabelecidos compartilhados entre todos os participantes. Este
tipo de processo é passível de ser mensurado e acompanhado. A sua aplicação é
sistemática e abrangente. O processo decisório negociado, apesar de ter clareza
na visão, ser aplicado de forma sistemática e abrangente,
ainda se utiliza de implícitos, que, por este motivo, não possuem a
credibilidade nem a possibilidade de serem adequadamente mensurados. Como toda
negociação, estes objetivos acabam sendo impostos por uma das partes. O
processo conflitual ocorre quando apesar dos objetivos serem explícitos a visão
permanece ambígua, admitindo diferentes perspectivas fragmentadas e sectárias
para o processo como um todo. Quando a visão do processo é objetivos são
implícitos e a decisão ocorre de forma casual, ou seja pode ocorrer qualquer
desfecho. Isto ocorre, em geral, frente a situações totalmente imprevistas. O
processo decisório envolvido na alocação de recursos se toma degenerado quando
já havia anteriormente uma visão clara do processo, com a decorrente aplicação
sistemática e abrangente, ou então a explicitação de objetivos, em uma ou ambas
características se alteram.
De qualquer modo, o processo de tomada de decisão em situação de alocação
de recursos públicos nunca é tarefa fácil, pois pode gerar inúmeras situações
de posicionamentos frontalmente contrários. Para Bastos (2007, p. 25) “alocar
os recursos públicos de modo que atenda a sociedade [...] é incumbência do
processo político [...]”,
por isso, o reconhecimento de sua complexidade pode garantir uma adequação
ética.
Considerando-se
um dos principais objetivos da Política Orçamentária, o processo de alocação
dos cursos públicos, a função alocativa do governo, especialmente, deve
coordenar o ajustamento desse processo. Estudiosos asseguram que a função
alocativa dentro da Política Orçamentária:
Objetiva
assegurar o necessário ajustamento da elaboração dos recursos na economia, em
face das imperfeições que o mecanismo de mercado, [...], apresenta. O sistema
de preços de mercado atua com razoável eficiência [...]. O mecanismo de
mercado, entretanto, é incapaz de alocar eficientemente os recursos da economia
como um todo. Assim, verifica-se, portanto, a necessidade de intervenção do
Estado, objetivando a obtenção dessa eficiente alocação dos recursos (CASTRO
2007, p. 25).
Como o processo de alocação de recursos públicos, baseado nas prioridades
sociais é capaz de assegurar uma administração pública eficiente e justa, o
governo deve assegurar a alocação eficiente dos recursos públicos, ora
produzindo os produtos, ora criando condições para que esses produtos sejam
ofertados de forma ética e racional pelo setor privado (IBID, 2007).
Intimamente ligado à gestão
responsável dos recursos públicos, o processo de alocação desses recursos foi
beneficiado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada em mais de 2000.
Não se pode
medir os gastos públicos se não houver uma medição da alocação dos recursos
disponibilizados, tanto que:
De inicio, a
LRF determina que a LDO deve ser elaborada de acordo com o principio de
equilíbrio entre as receitas e as despesas e com a previsão
de cortes quando necessários. [...]. a questão da transparência da gestão
pública também foi alvo de inovação com a LRF. Por exemplo, tornou-se
obrigatória a publicação das contas consolidadas do exercício anterior até a
metade do exercício atual. [...]. A LDO também sofreu mudanças com o advento da
LRF. [...]. A execução orçamentária também fica sujeita a novas normas. [...].
Para exemplificar, a LRF determina restrições ao gasto com funcionalismo
público e ao endividamento público (BASTOS, 2007, p.p. 20-21).
Assim, ao sofrer restrições orçamentárias, certamente, os gastos públicos
serão monitorizados podendo ser medida a sua eficiência junto à população.
Portanto, associar o orçamento público à medição dessa eficiência é o mesmo que
reconhecer, segundo a autora citada, que o orçamento público deve expressar as
reais intenções do governo e priorizar ações e despesas consoantes com as
receitas disponíveis. É pertinente sublinhar que se entende por despesa todos
os gastos da pessoa ou organização que podem, inclusive, ser classificados de
acordo com os fins a que se destinam. Receita é sinônimo dos provimentos recebidos,
que também podem ser classificados, basicamente em receitas patrimoniais
(relativas a rendas geradas por propriedades), rendas extraordinárias
(essencialmente oriundas de operações financeiras, como empréstimos a juros) e
rendas tributarias.
Da perspectiva de
cidadão-eleitor-contribuinte, pode-se dizer que o padrão das decisões de
políticas que envolvem a alocação e os gastos dos recursos públicos, até agora
evidenciado, caracteriza-se pela compreensão de que os princípios mais amplos
podem nortear a ação do governo impedindo-o de aferir, bem como, a sociedade,
se de todo as medidas orçamentárias atendem ao interesse geral. Analisar o
ajustamento do processo de alocação dos recursos públicos é uma oportunidade em
que, tanto os interesses de grupos privados quanto os políticos sentem-se mais
livres para ampliar os potenciais econômica que,
originalmente ainda não são aproveitados.
3.3- A busca da medição da eficiência dos gastos
públicos no Brasil
A avaliação dos gastos públicos no
Brasil ainda é muito evasiva. Segundo Castro (2007, p. 103) o que se vê sobre o
tema são algumas experiências que se têm que consistem em estudos
individualizados na área social (educação, saúde, etc) e em organismos de
financiamento (DNDES).
Evitando controvérsias entre as
diversas expressões como produtividade, eficácia, receitas, despesas, recursos
e gastos públicos, convenciona-se que a medição da eficiência dos gastos
públicos é uma forma do governo determinar se os produtos ou serviços estão
sendo realizados a um custo razoável e com qualidade. É uma forma de promover a
transparência da gestão pública ampliando o grau de accountability (prestação de contas) que se
[...] faz parte
indiscutível dos princípios de um sistema democrático: o cidadão tem direito a
saber não só em que se estão empregado os fundos públicos, mas também com que
grau de idoneidade, eficácia e eficiência estão sendo alocados, geridos e
empregados tais fundos. A prestação de contas, por sua vez, tem várias
perspectivas distintas: a perspectiva política, [...]; a perspectiva técnico-
organizativa [...]; a perspectiva da cidadania, [...]; a perspectiva do cliente
[...] (BITTENCOURT, 2007, p. 129).
De acordo com Bittencourt (2007),
seja qual for a perspectiva da prestação de contas (accountability) sobre os gastos públicos é fundamental que se
considere alguns critérios clássicos na prática da avaliação, entre eles, a
economicidade - minimização de custos nos
cursos utilizados com a consecução de uma atividade, sem comprometimento dos
padrões de qualidade e
eficiência, relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma
atividade e os custos empregados em determinado período de tempo.
Tão
importantes quanto os critérios clássicos para a avaliação dos gastos públicos
são os parâmetros para organizações e políticas públicas, podendo destacar a
equidade - examinar se há uma distribuição igualitária dos recursos entre os
que têm direito a recebê-los e a transparência/responsabilidade do grau em que
uma determinada ação permite a visibilidade e a prestação de contas de seus
recursos e objetivos, bem como a atribuição clara de responsabilidades aos
diferentes agentes nela envolvidos - (BITTENCOURT, 2007).
Outro aspecto que também não discrimina qual perspectiva da prestação de
contas é mais viável, incide sobre o acompanhamento eficiente do desempenho da
administração pública e o controle do aparelho do Estado pelos cidadãos e/ou
sociedade, uma vez que, ambas as circunstâncias procuram estabelecer uma
tríade: resultados dos serviços e/ou produtos-gastos públicos-qualidade
esperada pela sociedade. Na verdade, a análise benefício-custo serve como
referência para a medição da eficiência dos gastos públicos que objetiva
contribuir para imprimir eficiência nas decisões governamentais quanto aos investimentos,
escassez de recursos e possibilidades que condicionam um melhor e maior
benefício para as classes sociais (CASTRO, 2007, p. 103).
Para medir a eficiência dos gastos
públicos deve-se considerar o objetivo e operacionalidade da análise benefício-custo; a avaliação social de projetos que
considera todos os efeitos externos (positivos ou negativos) dos investimentos
públicos; o conceito de custo de oportunidade que seria a solução para se
apurar os benefícios sociais líquidos dos projetos em mercados imperfeitos,
pois corrigiria os preços de mercado; os indicadores para a seleção de projetos
que alude alguns critérios; as limitações dos
critérios da análise de Benefícios/custos que se constitui de vários
critérios; a análise custo-benefício de acordo com seus fatores dinâmicos
embasada em métodos alternativos de tratamento do fluxo de tempo dos custos/benefícios e as dificuldades de aplicação da
análise de custo-benefício às decisões de investimento público (CASTRO: 2007).
É fundamental, que se saiba que os gastos públicos são os investimentos
financeiros que estruturam a relação beneficio/custo,
ou seja, a relação dos investimentos governamentais com as necessidades sociais. “Seria
então, aquele gasto voltado para a melhoria, a curto e longo prazo, das
condições de vida da população” (FERNANDES, 1998, p.
12). No entanto, as políticas de desenvolvimento econômico,
implementadas no Brasil, sempre foram extremamente conservadoras, o que
proporcionou o aumento da concentração de renda, ocasionando com isso problemas
de exclusão social e cultural.
A década de 20, Século XXI no Brasil foi marcada
pelo início da política de assistência social. Naquele período, surgiram as
primeiras legislações e o Sistema Previdenciário brasileiro, foi no auge do
governo populista de Vargas que teve inicio uma série de mudanças
significativas na área social (criação das leis trabalhistas, sindicatos, entre
outras). De acordo com IPEA (Instituto de Política Econômica Aplicada) a partir
de 1964, houve expressiva mudança na forma de industrialização; as pequenas
indústrias caseiras de alimentos se consolidaram e se transformaram em parques
industriais com forte presença do Estado nas atividades produtivas, que
realmente materializou o modelo de desenvolvimento econômico, calcado na
formação da sociedade de massa/consumo. E ainda na década de 70 deste século, apesar da continuidade do regime militar,
foi marcada por avanços sociais significativos, tais como: melhoria do
nível de vida e redução da pobreza, obrigatoriedade de educação básica, atenção
primária à saúde.
Nos anos
1980/89, apesar de ser um período marcado pelos economistas e pela recessão,
ocorreram grandes avanços no campo político, com o surgimento da Nova
República, que se deparou com uma população mais engajada e consciente
aumentando o número de sindicatos e movimentos populares após a promulgação da
Constituição de 1988. Em 1990, o governo passou a conviver com um processo de
descentralização e redistribuição tributária. Na opinião de Oliveira (1999),
naquele período, mais precisamente, a partir de 1993, ocorreu um sensível
aumento dos gastos em determinadas áreas sociais. No entanto, as transformações
pelas quais o país passou não foram suficientes para diminuir a diferença entre
ricos e pobres, muito menos para racionalizar e democratizar o papel do Estado
junto à sociedade.
O ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso (1994) afirma, em seu programa de governo,
que é preciso criar condições para a reconstrução da administração, sobretudo,
tornar mais eficaz e responsável a prestação dos serviços que a população
requer nos campos de saúde, previdência, educação e segurança.
Isto demonstra
que a administração pública no Brasil ainda não é capaz de efetivar as suas
políticas orçamentárias em favor de uma melhor prestação de bens e serviços à
população. Pode-se dizer que a busca pela medição da eficiência dos gastos
públicos no Brasil está limitada pela mínima transparência das políticas
públicas, mesmo tendo que admitir que é crescente o número de profissionais
envolvidos com o disclosure de
informações sociais nas entidades, talvez por uma questão de mudança
comportamental (consciência crítica da população), associada ao desenvolvimento
do marketing social (imagem da
entidade perante sociedade).
Observa-se
como um desafio, para os órgãos públicas, conseguir evidenciar o impacto
financeiro dos investimentos na qualidade de vida da população. A tradução dos
investimentos efetivos nas áreas sociais de maneira que a sociedade enxergue os
seus efeitos, tanto almejada pelos gestores públicos, evidencia a eficiência,
eficácia e transparência da administração pública. O alcance disto demonstra a
efetividade da gestão pública, e cria mecanismo de transparência para a gestão
dos órgãos governamentais.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A
compreensão da abrangência dos bens públicos perpassa a simples distinção dos bens privados. Em função disso a
Administração Pública, carente de novas reformas, terá sua transição de
patrimonialista para a Nova Gestão Pública. Isto poderá ser concebido com um grande
avanço a partir de estudos e pesquisa que comprovam que as organizações do setor
público sofreram algumas mudanças a partir da década de 1980/90 sob o impulso
das inovações da administração pública britânica que exportou um conjunto de
princípios administrativos para outros países,
inclusive para o Brasil.
Também a OECD (1993) teve
uma grande participação na gerência dos serviços públicos pontuando alguns
princípios, tais como: o compromisso político com a ética e os mecanismos
adequados de responsabilidade que deveriam instalar-se no selo do serviço
público. O modelo de administração pública requerido na atualidade
encontra-se expresso no ordenamento legal das políticas orçamentárias que têm
se instalado nas práticas administrativas da economia pública. E, mesmo
enfrentando impasses e retrocessos, quando se trata de traduzir os benefícios
públicos em práticas sociais, essas políticas orçamentárias, emitem um efeito
contundente na estrutura social do país, ou seja, alguns setores públicos tem
melhorado muito na prestação de serviços em decorrência da implementação do
PPA, da LDO e da LOA, que são instrumentos que permitem estruturar um modelo de
gestão que condiciona a emancipação social das pessoas, embasada na
administração participativa.
Dessa
forma essas recursos e/ou instrumentos vêm sendo inovadores na medição da
eficiência dos gastos públicos porque, mesmo que de forma superficial, podem
demonstrar as previsões e resultados das aplicações dos bens e/ou recursos
públicos que são alocados pelos administradores considerando, necessariamente,
que para a elaboração orçamentária de um país, estima-se, a receita e fixa-se a
despesa para determinado exercício.
Compreender
se os gastos públicos estão sendo eficientemente medidos ainda é uma tarefa
complexa, sabe-se de acordo com os
estudos, que a execução dos orçamentos requer uma série de providências de
naturezas orçamentária e financeira. Pelos conceitos dos teóricos que
fundamentaram a pesquisa, essas providências são atos de maior ou menor
formalidade que ocorrem durante o processo de execução orçamentária e
financeira da despesa pública. Óbvio que sempre obedecendo a uma regra clara:
se as despesas forem menores que as receitas, obtém-se um valor positivo como
resultado (superávit); se as receitas forem menoores que as despesas, o
resultado será negativo, tem-se um (déficit fiscal). Assim, se um país,
no seu processo de execução orçamentária e financeira deixar que as
despesas e receitas assumam valores equilibrados, poderá administrar os gastos
públicos com equidade, isto é, os recursos disponibilizados serão compatíveis
com as demandas sociais.
A pesquisa evidencia um processo e os
procedimentos que regulam a alocação dos recursos públicos. A complexidade dos
aspectos que se correlacionam com a medição dos gastos públicos destacam às
Leis de Diretrizes Orçamentárias, permite concluir que elas trouxeram
considerável contribuição à regulação das finanças públicas desde sua
introdução. Em nosso ordenamento com a Constituição de 1988 existem inúmeras pontos
a serem aprimorados como: a padronização consensual da metodologia de previsão
das receitas e das despesas obrigatórias continuadas, como benefícios
previdenciários e assistenciais ou gastos com pessoal; melhor conceituação das
despesas obrigatórias previstas pelo art. 17 da LRF e no Anexo existente na
LDO; mecanismos de cálculo e uso da margem de expansão das despesas
obrigatórias de caráter continuado, como prevê a LRF; e o modelo de
administração pública gerenciada (NGP) que traduz em processo de descentralização
da gestão pública.
Com
o processo de descentralização da gestão pública das três esferas (federal,
estadual e municipal) iniciado com a Constituição (C/F 1988) alguns pontos podem ser
considerados como positivos, principalmente no que diz respeito à proximidade
dos beneficiários com as ações sociais (redução da burocracia), o que
possibilitou a diminuição de custos conjugada ao aumento da eficácia e da
eficiência na aplicação das políticas públicas, que passaram a atuar em
consonância com as realidades de cada região. Essa aproximação
do governo com a comunidade leva a maior participação do cidadão como parceiro
na administração e agente fiscalizador.
A pesquisa
apresenta à atual administração pública um cenário que se faz presente ao exigir,
do homem público (gestor), maior competência e transparência na aplicação dos
recursos governamentais, surgindo assim a accountability
que começou a ser entendida como questão de democracia. Constata-se que quanto
mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability.
Os gestores
públicos buscam indicadores que mensurem a performance
da gestão, em relação às finanças públicas. O cidadão, como usuário dos bens e
serviços públicos não sabe discernir com clareza quando o gestor público, como
agente, está maximizando o retorno social do capital investido, como almeja o
Estado.
Por
considerar importante o papel do poder público no desenvolvimento econômico e
social de uma nação e a fim de evidenciar a responsabilidade social eficiente e
eficaz dos órgãos públicos, torna-se imprescindível o desenvolvimento de
metodologias que possibilitem a mensuração dos investimentos sociais e seus
impactos na sociedade.
Destaca-se
que Empresa Pública tem um papel importante no desempenho de esforçar-se para implementar políticas sociais. Sob esta
perspectiva e com o aumento da conscientização do papel administrativo do
gestor surgem as primeiras necessidades de transparência e a efetiva cobrança
por parte da população. Isto força as lideranças implementar a prática da accountability. Neste contexto, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei n. 101, de 15 de dezembro de 2000, agrega novas
formas de transparência, com a criação de relatórios sociais e fiscais de forma
simplificada, que leva à contenção de gastos e adequação das receitas com as
despesas do setor público, no qual conta a contabilidade pública, que procura,
com o auxílio da legislação vigente, atingir seus objetivos de registro,
controle, transparência, prestação de contas e divulgação de informações.
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