Blog “Erário Brasileiro”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.
1.2- Proposições da Gerência Pública para o
Século XXI
Por conta da estatização ou mesmo da
capacidade do Estado de estabelecer a política econômica do setor público, a
sociedade já compreende que existem operações próprias da administração pública
que não se assemelham às operações do setor privado. Desse fato emerge a
necessidade de uma reforma administrativa nas instituições e órgãos públicos.
A Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) deu o primeiro passo para essa reforma quando
criou o Comitê de Gerência Pública (PUMA) na transição das décadas 80/90 deste
século de acordo com o site http://www.oecd.org, citado em Castro E Gomes (2007, p. 77) Este Comitê tem se transformado num fórum
intergovernamental de vanguarda em relação aos problemas do governo, da
gerência e da reforma do setor público motivando a viabilização do desenvolvimento de competências para os profissionais da
gerência pública contemporânea, entre elas, políticas públicas e processos
decisórios; regulamentação efetiva; gerência orçamentária e financeira;
problemas de desempenho; recursos humanos; ética no serviço público; pagamentos
no setor público; interação com os cidadãos e a sociedade civil; e relações
entre os diferentes níveis de governo.
Importante se torna explicar, mesmo com
uma diversificação de significados, que os profissionais da gerência pública
estão contribuindo para reforma administrativa, na medida em que demonstrem a
capacidade para gerenciar as organizações públicas, concebendo, implementando e
avaliando as reformas adaptáveis às necessidades atuais do setor público
(Ormond – Loffler, 1999). Sendo assim, a gerência pública pode ser um grande
marco para a nova administração pública, especialmente quando consideramos a
medição dos gastos públicos.
Sob a visão de Castro e Gomes (2007, p.
51):
É necessário discutir as tendências recentes das
expectativas dos governos em relação ao treinamento dos gerentes públicos. Em
primeiro lugar, examinar as principais tendências dessas expectativas. Em
segundo, identificar as habilidades exigidas dos gerentes públicos para adequar
se a essas tendências, e em terceiro, oferecer algumas sugestões quanto aos
modos de transmissão dessas habilidades às instituições [...] que proporcionam
formação e treinamento dos gerentes públicos.
Dessa forma entende-se que o gerente
público adequado ao século XXI, que responda às proposições de eficiência e
eficácia na aplicação dos recursos públicos
requer um permanente aprendizado do tipo inovador. Ainda, de acordo com
os autores acima citados, mais especificamente, Castro e Gomes (2007, p. 60) o
gerente público deve entender que seu aprendizado deve ser um processo que se
estende pela vida inteira assegurando assim o comprometimento com a sua
profissão.
Os modelos
de Administração Pública analisados mostram as características que delineiam os
seus profissionais. Por exemplo, na administração patrimonialista,
administrava-se sob as ordens de governantes; na administração burocrática o
Estado passa a ser efetivo no controle dos abusos e na administração Nova
Gestão Pública há uma maior autonomia dos profissionais, pois as suas ações se
baseiam numa nova forma de pensar acerca da administração pública.
Enquanto
a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente
na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos e
taxas, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta.
Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por
meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a
administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização
dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o
interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está
explícita e diretamente voltada para o interesse público, além disso, vê o
cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os
resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos
administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração
pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo
atendidas. Mas, alguns autores advertem que a gerência pública que desenha uma
administração pública democrática direcionada para resultados, não pode enfocar
apenas os valores econômicos. A ênfase maior deve ser dada aos produtos e
resultados, efetivos, de acordo com os princípios legais e políticos da própria
administração pública (ORMOND – LOFFLER: 1999:).
Portanto,
é imprescindível que se focalize alguns de seus aspectos, isto é, aspectos da
Nova Gerência Pública. Conforme Ormond – Loffler (1999) quatro destes aspectos
foram discutidos: (1) a devolução de
autoridade que tem sido orientada pela concepção de que a flexibilidade
gerencial é um pré-requisito e/ou uma medida complementar para a consolidação
fiscal em longo prazo; (2) o orçamento ao
ser elaborado admite certa flexibilidade introduzida em diversas etapas do
ciclo orçamentário podendo promover o controle do governo sobre as despesas
consolidadas e facilitar a realocação de recursos; (3) a gerência de pessoal após a devolução de autoridade envolve várias
escolhas em termos de elementos e graus de flexibilização o que condiciona um
aumento da eficiência e da efetividade geral; (4) os mecanismos tipo mercado que segundo a OCDE (1993 p. 11) é um
“conceito [...] que abrange todos os arranjos nos quais está presente, pelo
menos, uma das características significativas dos mercados: competências,
fixação de preços, [...], etc.” Os Mecanismos Tipo Mercado (MTM) mais aplicados
no setor público e/ou na administração pública são: contratação externa,
cobrança ao usuário e contratação por desempenho.
Enfatizando a transição da
administração burocrática, herdada da tradição hierárquica e autoritária
patrimonialista, para a administração gerencial moderna, fortemente
influenciada pela postura pragmática das mega-empresas assim como pela
exigência de transparência praticada no mundo, desloca-se o foco de interesse
administrativo do Estado para o cidadão, do mesmo modo que, antes, a transição
da administração patrimonialista, que caracterizava o absolutismo, para a
administração burocrática, já havia deslocado o foco de interesse do Monarca
para o Estado.
Em conseqüência dessa mudança, o
Estado não administra nem, como no passado remoto, para a classe dominante,
nem, como no passado recente, para o próprio Estado e, sua nomenclatura muda de
enfoque passando a administrar para o cidadão, e apenas para ele, os interesses
públicos que lhe são confiados pela ordem jurídica. Por isso, a Nova Gerência
Pública, como forma de administração pública contemporânea é mais exigente do
que se pode pensar. Não é um enfoque superficial dos princípios de gestão e/ou
gerência que garante um resultado concreto na reforma administrativa. Pode-se
dizer que são as exigências da Nova Gerência Pública que vão romper
definitivamente com as antigas formas de Estado e de Administração Pública.
A Nova Gestão Pública ou
Administração Pública gerencial emerge na segunda metade do século XX a
eficiência como prerrogativa essencial, levando o Estado priorizar a qualidade
na prestação de serviços públicos e no desenvolvimento de uma cultura gerencial
nas organizações. A administração pública gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência
de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação
constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental
está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados.
Conclui-se,
portanto que a sua implementação se dá sob princípios capazes de constituir as
bases para a solução de alguns problemas específicos em determinados setores da
Administração pública (Ormond – Loffler, 1999) o que implica em compreender que
os gerentes públicos.
Segundo
Castro E Gomes (2007: p. 59),
“é necessário ter habilidades para evitar o desperdício e
o uso não autorizado de recursos públicos, ou seja, a maior proposta da Nova
Gerência Pública para o século XXI é ser aplicável ao processo de medição do
custo beneficio, ao programa orçamentário e à melhoria da gestão financeira. É
ser aplicável à administração pública democrática que é baseada no Estado de
direito emergido com o advento da modernidade, caracteriza-se por uma gestão do
tipo racional-legal onde se obedece não à pessoa em virtude de seu direito
próprio, mas à regra estatuída, que
estabelece ao mesmo tempo a quem e em que medida se deve obedecer. Neste modelo
de gestão também quem ordena obedece, pois, ao emitir uma ordem, fruto de
discussão, esta se transforma em regra universal para todos”.
Um
princípio básico de uma gestão democrática é a separação plena do quadro administrativo, dos meios administrativos
e de produção. Isto significa dizer, que os
funcionários, empregados e trabalhadores a serviços de uma organização pública
não são proprietários dos meios materiais de administração e produção, mas
munerários em espécie ou dinheiro, e
estão sujeitos à prestação de contas
(WEBER, 1989, 1991).
Numa
gestão baseada no principio democrático, a relação entre o funcionário público
e o gestor se dá por meio de um contrato com regras fixas, claras e universais.
Nesta relação o trabalho profissional se dá em virtude do dever objetivo do cargo. Seu ideal é proceder sem a menor
influência de motivos pessoais e sem influências sentimentais, livre de
arbítrio e capricho e, particularmente, sem
consideração da pessoa, segundo
regras racionais ou, quando elas falham, segundo pontos de vista de convivência
objetiva. A base do funcionamento
técnico é a disciplina do serviço. Existe neste caso, uma separação completa
entre patrimônio público (do cargo) e o patrimônio privado e, entre o trabalho
e o lar (WEBER, 1989).
Fundamentalmente,
o modelo de administração pública requerido na atualidade encontra-se expresso
no ordenamento legal, sob o principio de gestão democrática. Tal referência
insere a forma de administrar e/ou gerir a coisa pública numa reflexão mais
ampla sobre a evolução da esfera pública, isto porque, atualmente, mesmo sob o
ordenamento legal proposto, é possível encontrar nas práticas de
administradores públicos, elementos próprios de uma administração
patrimonialista.
CAPÍTULO 02: ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO NAS ORGANIZAÇÕES DO
SETOR PÚBLICO
Ao
adotar uma visão mais restrita sobre a administração pública percebe-se que ela
apresenta características e princípios que a fizeram evoluir numa perspectiva
histórica através de três modelos básicos: administração pública
patrimonialista, burocrática e gerencial. Estas três formas se sucedem no
tempo, mas nenhuma delas foi totalmente abandonada, apresentado heranças até
nos dias de hoje.
Estas
formas de gestão nas organizações públicas confrontam-se desde um
período em que se fazia necessário a separação radical entre dois modelos de
sociedade (tradicional e moderna). A maior ou menor aderência ao modelo de
gestão emergente na modernidade está estritamente relacionada à forma como se
constituíram as relações entre o bem público e o bem privado, em cada sociedade
considerada a partir de sua especificidade (FEDOZZI, 1999). Na sociedade
brasileira, a gestão da “coisa pública” guarda fortes elementos relacionados ao
tipo de sociabilidade construída no período da Colonização. Trata-se de um
modelo de Estado nacional que se constituiu a partir de um padrão de relações
sociais influenciado por uma ordem tradicional, fundamentada em relações de
poder pessoal e patrimonialista com a ordem racional-legal, representada pelo
Estado de direito, cuja legitimidade repousa no exercício do poder impessoal e
de acordo com as leis (FEDOZZI, 1999).
Ocorre, então, a partir do advento da
Independência, um impasse entre a tradição e a modernidade que terminou por
estabelecer não uma ruptura, mas arranjos que possibilitaram a emergência de um
Estado que acomodava em seu interior a ordem patrimonialista vigente desde a
Colônia, e a nova ordem que se apresentava: a racional legal consubstanciada
pelo modelo de gestão democrática (Ibid: 1999).
Atualmente,
neste modelo de gestão democrática que estrutura a Nova Gestão Pública,
desenvolve-se a idéia de que o processo orçamentário deve abrir a possibilidade
de participação à população. A participação popular na Administração pública é
de grande importância para o planejamento, a definição de prioridades, a
cidadania e a democracia, implicando, certamente, na eficiência dos gastos
públicos. A medida que o cidadão participa e vai descobrindo que os impostos
arrecadados permitem aos gestores públicos desenvolver projetos,serviços e
obras, há uma atenção maior sobre a forma como estão sendo administrados os
recursos públicos.
Considerando
este fato, o orçamento público apresenta duas possibilidades: pode ser visto
como uma lei que formata, aprecia legislativamente e executa ações no setor
público ou, pode ser compreendido como um arco de procedimentos que tem como
referencia o ciclo orçamentário que se aloja em dois momentos fundamentais da
Administração das políticas (SILVA, 2001). Entende-se, portanto, que:
[...] o orçamento público é compreendido como uma peça de
natureza legal que identifica a quantidade e a origem dos recursos financeiros
disponíveis para o uso do setor público governamental e aponta o destino da
aplicação das disponibilidades em cada exercício financeiro, segundo programas
previamente elaborados. Ao articular o planejamento das disponibilidades
financeiras, tomando por base contas de receita e despesa, assume a condição de
instrumento contábil e de peca básica do processo gerencial, uma espécie de
matriz global de políticas públicas. (SILVA: 2001, p.p. 1/2)
Entretanto, para se efetivar como um
instrumento de gestão pública, o orçamento deve apresentar claramente os
propósitos e objetivos para os quais se solicitam as dotações, os custos dos
programas propostas para alcançar estes objetivos, e os dados quantitativos que
permitam medir as realizações, o trabalho e os gastos de cada programa.
Os altores, (SILVA: 2001), (BASTOS: 2007), dentre outros
consideram alguns conceitos quanto ao orçamento público, entre eles: atos
contendo a aprovação prévia das Receitas e das Despesas Públicas; simples
relacionamento das Receitas a arrecadar e das Despesas de custeio (os gastos
destinados à manutenção dos serviços públicos) e que este instrumento consiste
em quatro etapas: planejamento, programação, projeto e orçamentação.
De acordo
com Bastos (2007) o orçamento público no Brasil é uma lei que exprime, em
termos financeiros, a alocação dos recursos públicos que deve apresentar dados
que garantam o acompanhamento e a avaliação da gestão das organizações públicas
já, que representa as formas de arrecadação (receitas) e os gastos de um governo
(despesas). A autora argumenta, ainda, que o orçamento público apresenta-se sob
três aspectos intrínsecos, ou seja, (1) juridicamente, é compreendido como uma
peça de natureza global que identifica a quantidade e a origem dos recursos
financeiros que são disponibilizados para o setor público; (2) politicamente é
o resultado do embate das forças sociais que buscam a maximização dos retornos
resultantes da aplicação dos recursos públicos administrados pelo governo; (3)
economicamente pode ser visto como uma peca econômico-finaceira nos ciclos e na
gestão dos sistemas econômicos.
Assim,
considerando que a eficiência e a eficácia da aplicação dos recursos alocados
e/ou captados dependem da dinâmica da gestão da despesa no setor público e que,
essa dinâmica deve ser embasada nos ciclos que compõem o processo orçamentário.
Pode-se dizer que o orçamento público, para otimizar a administração pública,
consiste num instrumento de planejamento operacional destinado à aplicação da provisão das entradas de recursos financeiros
na conta única do Tesouro Nacional, bem como, nas contas das Entidades de
Administração Pública Direta e Indireta e das três esferas de Governo (Federal,
Estadual e Municipal) para fazer face aos gastos dos recursos o atendimento das
necessidades básicas da população de um país durante um período (SILVA: 2001).
É importante e oportuno sublinhar que o processo
orçamentário, pode-se definir como um processo contínuo, dinâmico e
flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os
programas do setor público nos aspectos físico e financeiro. Este processo
corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades
típicas do orçamento público (Ibid: 2001).
Observa-se
que o autor mencionou quatro ações fundamentais: elaborar, aprovar, executar e
controlar que se encerram como etapas básicas do processo orçamentário, mas, no
caso especifico da medição dos gastos públicos, as etapas execução e controle
assumem maiores proporções. Nesse caso, segundo Silva (2001: p. 03)
A execução do orçamento consiste na realização das ações
previstas na peca orçamentária: arrecadação de receitas e realização das
despesas, conforme os programas previstos e de acordo com as determinações
especificadas na legislação que disciplina a matéria. A execução envolve três
dimensões principais: (I) orçamentário: comprometimento da dotação disponível,
(II) física: realização da obra ou serviço, ou aquisição de um bem previsto na
lei orçamentário (III) financeira: pagamento de uma despesa previamente
comprometida do ponto de vista orçamentário e cuja a realização física já foi efetivada, ou geração de déficits, hipótese observada
quando as despesas não são quitadas no mesmo exercício financeiro. O controle
das ações governamentais relativas a execução orçamentária, física e
financeira, envolve o conjunto de procedimentos executados pela burocracia
estatal e ou pela sociedade civil, orientados à obtenção de informações que
permitam o conhecimento dos atos praticados pelo Poder Público em relação a
forma, ao conteúdo e as conseqüências produzidas. O controle é exercido ao
longo do ciclo e o seu produto final é matéria-prima importante para a
avaliação do desempenho da gestão governamental.
Por fim, em se a avaliação, isto é, a ordenação hierárquica e a atribuição de
valores associados a qualidade dos gastos governamentais a partir de um
critério ou de uma cesta de critérios estabelecidos pelo agente avaliador. É
desejável que este procedimento seja desenvolvido ao longo do ciclo, permeando
cada uma das etapas e fornecendo informações importantes para o ajustamento dos
procedimentos da gestão.
No Brasil, segundo a Constituição de 1988 tratando das possibilidades de
controle sobre o orçamento público estão na Constituição de 1988 em seu artigo 5,
inciso 23 “todo cidadão tem direito de receber dos órgãos públicos informações
de interesse particular ou de interesses públicos”. A mesma legislação no art.
74, parágrafo 2º, define que qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato é parte legitima para denunciar irregularidades ou ilegalidades das
decisões orçamentárias perante órgãos externos competentes. Isso, naturalmente,
é a confirmação dos sistemas de controle que cobre todas as esferas de
governo; todos os momentos do processo e/ou ciclo orçamentário; todos os
orçamentos públicos e todos os segmentos da administração pública, considerando
a relevância do custo - beneficio econômico, social e política das ações
governamentais (Ibid: 2001).
Enfim, o orçamento público
estabelece uma relação direta com a medição dos gastos públicos uma vez que, no
controle orçamentário pode-se saber-se os recursos públicos são efetivamente
empregados. Como se sabe, ainda hoje é notório a existência de desvio e
apropriação de recursos públicos por aqueles que deveriam zelar pelo seu
correto emprego. Isto requer uma ação transparente dos gestores públicos de
priorizar os interesses do Estado a fim de que os recursos públicos dispostos
no orçamento possa atender seus objetivos meio e fim tendo em vista em vista a demanda da sociedade que utiliza-se os
bens e serviços garantido no Orçamento
Público.
2.1- Principais instrumentos da Política
Orçamentária
Tendo como referência os estudos de Silva (2001) sobre o
orçamento publico, ressalta-se que a sua elaboração se realiza pelos três
poderes da públicos (Executivo, Legislativo e Judiciário) e consolida-se pelo
poder executivo. O Orçamento Público é regido por lei que não pode fixar
despesas em valores superiores aos recursos disponíveis. Isto implica na obrigação
do governo definir prioridades para a aplicação dos recursos (receitas)
estimados. Assim necessita-se dos instrumentos da política orçamentária,
principalmente o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Estes instrumentos têm atribuições
especificas que, segundo Bastos (2007: p. 14) são:
·
o PPA define por regiões do país:
diretrizes, objetivos e metas para os investimentos e programas de duração
continuada;
·
a LDO contém as metas e prioridades, incluindo
os investimentos para o período subseqüente, baliza a elaboração da LDA, prevê
alterações na legislação tributária e a política das instituições de fomento.
Apesar de ser refeita anualmente, a LDO é uma importante instituição do
processo orçamentário, uma vez que estabelece normas, limites e restrições para
o processo do orçamento anual;
·
a LOA é constituída do orçamento fiscal,
que inclui todos os Poderes da União; do orçamento da seguridade social; e do
orçamento de investimentos das empresas estatais. Seu objetivo deve ser o de
diminuir as desigualdades inter-regionais.
Outros autores, como Silva (2001) e Segundo (2002) dizem que
a finalidade do PPA, em termos orçamentários, é estabelecer objetivos e metas
que comprometam os poderes executivos e legislativos a dar continuidade aos
programas na distribuição dos recursos, ou seja, é um compromisso com a forma
correta de manejar os gastos públicos. Eles dizem, também, que a LDO prioriza
as metas do PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral das três esferas e de
suas autarquias.
O PPA define, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras
despesas delas decorrentes. Segundo as normas em vigor, o projeto do PPA é
encaminhado pelo Poder Executivo ao Legislativo até
o dia 31/8 do primeiro ano do mandato do Presidente da República. E ainda, sob
essas mesmas normas, tem que se haver compatibilidade comprovada das Leis
Orçamentárias com o Plano Plurianual. Essa compatibilidade e outros mecanismos
é uma forma de se apresentar transparência racionalidade e previsibilidade nos
gastos públicos (BASTOS, 2007, p. 52).
Os estudos de Ferreira (2000)
enfatizam que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – foi introduzida pela
constituição de 1988 e regulamentado
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, peça obrigatória da gestão fiscal
dos poderes públicos.
De acordo com a
Constituição, a LDO deve, no mínimo, identificar os seguintes itens:
·
Estabelecer as
metas e prioridades da administração, incluindo as despesas de capital
previstas para o exercício seguinte;
·
Estabelecer
critérios para elaboração da lei orçamentária anual, explicando onde serão
feitos os maiores investimentos, o valor que caberá ao Legislativo, o
percentual para abertura de créditos suplementares e outras informações prévias
sobre o futuro Orçamento;
·
Estabelecer as
alterações programadas na legislação tributária, informando quais as medidas
que pretende aplicar na política de tributos;
·
Estabelecer os
critérios que pretende implantar na política de Pessoal, na lei de cargos e
salários, no ordenamento salarial, na reestruturação de carreiras etc.
Importante ressaltar que serão nulas as despesas de pessoal, não previstas na
LDO.
A Lei de
Responsabilidade Fiscal ampliou a importância da LDO, determinando a previsão
de várias outras situações, além das previstas na Constituição. São elas:
- Estabelecer
critérios para congelamento de dotações, quando as receitas não evoluírem de
acordo com a estimativa orçamentária;
- Estabelecer controles
operacionais e suas regras de atuação para avaliação das ações desenvolvidas ou
em desenvolvimento;
- Estabelecer
as condições de ajudar ou subvencionar financeiramente instituições privadas,
fornecendo o nome da instituição, valor a ser concedido, objetivo etc.
Importante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas na LDO,
excluindo casos de emergência;
- Estabelecer
condições para autorizar o Município de auxiliar o custeio de despesas próprias
do Estado e da União. Exemplos: gastos de quartel da Polícia Militar, de
Cartório Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justiça etc. ;
- Estabelecer
critérios para início de novos projetos, após o adequado atendimento dos que
estão em andamento;
- Estabelecer
critérios de programação financeira mensal para todo o Município, incluindo a
Câmara Municipal,
- Estabelecer o
percentual da receita corrente líquida a ser retido na peça orçamentária, como
Reserva de Contingência.
Além do
estabelecimento e definição dos itens acima, a LDO deverá ser acompanhada dos
chamados ANEXOS DE METAS FISCAIS. Esses Anexos deverão conter:
- metas anuais
para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
para o exercício a que se referirem e para os dois exercícios seguintes.
- Avaliação do
cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
- Demonstrativo
das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três
último exercícios, evidenciando a consistência delas com as premissas e os
objetivos da política vigente;
- Demonstrativo
da evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, destacando a
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
- Avaliação
financeira e atuarial de todos os fundos e programas municipais de natureza
atuarial;
- Demonstrativo
da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado;
- Avaliação dos
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, informando
as providências, caso se concretizem. Como exemplo, importante verificar os
processos judiciais de devolução de tributos questionáveis, ou demanda de
reivindicações salariais não concedidas.
Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreenderá:
1) Previsão trienal da receita, da despesa,
estimando, assim, os resultados nominal e primário;
2) Previsão
trienal do estoque da dívida pública, considerando os passivos financeiro e
permanente;
3) Avaliação do
cumprimento das metas do ano anterior;
4) Evolução do
patrimônio líquido (Atenção: na Contabilidade Pública, patrimônio líquido
significaria o Ativo Real Líquido (resultado patrimonial positivo), ou Passivo
Real Descoberto (resultado patrimonial negativo);
5) Avaliação
financeira e atuarial dos fundos de previdência dos servidores públicos;
6) Estimativa
de compensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções,
subsídios etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Como LDO é de
alcance nacional, estadual e municipal, a Secretaria do Tesouro Nacional
registra no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) a execução
orçamentária realizada pelos órgãos da Administração Pública (SILVA: 2001).
Sobre a Lei Orçamentária Anual – LOA – Ferreira (2000)
argumenta que ela discriminará os recursos orçamentários e financeiros para o
atendimento das metas e prioridades da LDO e compreenderá o orçamento de
investimento e o orçamento da seguridade social. Seus estudos enfatizam, ainda,
que a LOA
deverá estar compatível com o PPA e a LDO. É importante destacar que a LOA deve
ser compatível com o PPA (porque foi à definição do planejamento) e com a LDO
(porque são as diretrizes e orientações para elaboração da LOA). O projeto de
lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. O
orçamento fiscal e de investimento, compatibilizados com o plano plurianual,
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.
A lei
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei (Princípio da EXCLUSIVIDADE).
Os recursos
que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o
caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa.
Em sua, seja
qual for o instrumento da política orçamentária (PPA, LDO ou LOA, conforme
determina a Constituição Brasileira, este terá como autores do seu processo os
Poderes Executivo e Legislativo). O Poder Judiciário e o Ministério Público
(MP) não têm papel ativo no processo orçamentário brasileiro (BASTOS, 2007).
2.2-
Os princípios orçamentários
O
Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias têm definidos na
Constituição Federal e na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, alguns princípios
básicos para sua elaboração e controle. Antes de analisá-los é pertinente uma
ressalva sobre a Lei 4320/64. De acordo com Bastos (2007: p. 14), esta lei
[...] é o diploma legal básico
aplicável ao orçamento governamental. Ela estatui normas gerais de Direito
Financeiros para elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Outro ponto importante desta
lei são regras formais de apresentação dos instrumentos orçamentários como
classificação de receitas e despesas, nível de detalhamento, regras contábeis e
definições como despesa permanente, restos a pagar, etc. [...].
No
seu artigo 2°, a Lei 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência
orçamentária, ou seja, ela exige a discriminação da receita e despesa,
evidenciando a política econômico-financeira e o trabalho do governo que deverá
obedecer aos princípios orçamentários (SILVA: 2001).
Para
Sanches (1997) apud Ferreira (2000) os princípios orçamentários são um conjunto
de proposições orientadoras que balizam os processos e/ou práticas
orçamentárias dando-lhes estabilidade e consistência, principalmente no que se
refere à transparência ou o controle pelo Poder Legislativo e sociedade. Mesmo
sendo divergentes quanto à estrutura e conceitos eles são linhas norteadoras que
devem ser observadas quando se concebe e executa uma lei e/ou instrumentos da
política orçamentária.
Para
Ferreira (2000) os princípios orçamentários aceitos pela maioria dos
doutrinadores são:
• Princípio da legalidade
Todas as leis
orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são encaminhadas pelo Poder Executivo para
discussão e aprovação pelo Poder Legislativo.
• Princípio
da anualidade/periodicidade
O orçamento
deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Esse princípio está
consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165,
inciso III) e Lei nº. 4.320/64 (arts. 2º e 34).
• Princípio
da unidade/totalidade
O orçamento
deve ser uno, ou seja, deve haver somente um orçamento para um exercício
financeiro, com todas as receitas e despesas. Esse princípio está consagrado na
legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165, §5º) e Lei nº
4.320/64 (art. 2º).
• Princípio
da universalidade
O orçamento
deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Esse princípio
está consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art.
165, §5º) e Lei nº. 4.320/64 (art. 2º).
• Princípio
da exclusividade/pureza
A lei
orçamentária não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e à
fixação das despesas. Exceção se dá para as autorizações de créditos
suplementares e operações de crédito, inclusive ARO (antecipação de
receita orçamentária). Esse princípio está consagrado na legislação brasileira
por meio da Constituição Federal (art. 165, §8º) e Lei nº. 4.320/64 (art. 7º).
• Princípio da
especificação/especialização/discriminação
Veda as autorizações de despesas
globais. As receitas e despesas devem ser discriminadas, demonstrando a origem
e a aplicação dos recursos. O §4º do art. 5º da Lei de Responsabilidade
Fiscal-LRF estabelece a vedação de consignação de crédito orçamentário com
finalidade imprecisa, exigindo a especificação da despesa. As exceções a esse
princípio orçamentário são os programas especiais de trabalho e a reserva de
contingência (art. 5º, III da LRF).
• Princípio da publicidade
Esse princípio zela pela garantia da
transparência e total acesso a qualquer interessado às informações necessárias
ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos
contribuintes. Deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação
para conhecimento público e para gerar eficácia de sua validade enquanto ato
oficial de autorização de arrecadação de receitas e execução de despesas.
• Princípio do equilíbrio
Esse princípio visa assegurar que as
despesas não serão superiores à previsão das receitas. Contabilmente o
orçamento está sempre equilibrado, pois se as receitas esperadas forem
inferiores às despesas fixadas, e o governo resolver não cortar gastos, a
diferença deve ser coberta por operações de crédito que, por lei, devem também
constar do orçamento.
• Princípio do orçamento bruto
Esse princípio estabelece que todas as
receitas e despesas devam constar do orçamento em seus valores brutos, sem
qualquer tipo de dedução, de forma a permitir efetivo controle financeiro do
orçamento e universalidade. Esse princípio está consagrado na legislação
brasileira por meio da Lei nº. 4.320/64 (art. 6º).
• Princípio da não-afetação
(não-vinculação) das receitas
Esse princípio dispõe que nenhuma
receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos
e determinados gastos (CF/88, art. 167, IV). Pretende-se, com isso, evitar que
as vinculações reduzam o grau de liberdade do planejamento. As exceções estão
dispostas nos arts. 158, 159, 198 e 212 da CF/88. Quando as receitas de
impostos são vinculadas a despesas específicas, diz-se, em geral, que essas
despesas são obrigatórias.
• Princípio da programação
Esse princípio dispõe que o orçamento
deve ter o conteúdo e a forma de programação.
• Princípio da clareza
Esse princípio dispõe que o orçamento
deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa, embora diga respeito ao
caráter formal, tem grande importância para tornar o orçamento um instrumento
eficiente de governo e administração.
2.3- Classificações Orçamentárias
De grande
importância para a compreensão do orçamento público são os critérios de classificação
das contas públicas. Conforme afirma Silva (2001, p.p. 1-14) as classificações
orçamentárias,
[...] têm a finalidade de propiciar informações para a
administração e tomada de decisão. [...]. as classificações são utilizadas para
facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela classificação é
possível visualizar o orçamento por Poder, por instituição, por fundo de
Governo, por sub-função por Programa por Projeto e/ou atividade, Operações
especiais ou, ainda por categoria econômica.
Sendo assim,
as razões que exigem um bom sistema de
classificação no orçamento público são várias e explícitas, considerando que ao
se referir à medição dos gastos públicos, duas delas são fundamentais:
proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da execução do
orçamento e determinar a fixação de responsabilidades nos resultados (SILVA:
2001).
O mesmo
autor esclarece que as receitas são
classificadas quanto à instituição, à natureza às fontes de recursos e as despesas compreendem as classificações
institucional, funcional e quanto à natureza. De qualquer forma as
classificações orçamentárias dão qualidades à administração pública porque
permite a adoção de práticas simples e descentralizadores na gerência do
orçamento público.
Com o
embasamento teórico em Bastos (2007: p.p. 26-44) pode-se considerar acerca das
classificações orçamentárias que:
- a classificação por categoria
econômica (receita e despesa) é fundamental para se conhecer o impacto das
ações de governo na conjuntura econômica do país. É uma classificação
importante porque possibilita que orçamento público seja crucial se é utilizado
para estimular o desenvolvimento nacional e o controle do déficit público.
- a Lei 4.320/64 instituiu normas gerais
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos de qualquer
esfera pública, bem como, termo amplo de receita pública orçamentária para
qualquer entrada de recursos nos cofres públicos.
- as classificações doutrinárias são
aquelas que a lei não ampara, mas que pode estimar a “previsibilidade” da
receita na LOA. As classificações doutrinarias se dividem em orçamentárias,
extra-orçamentais e originárias/derivadas.
- de acordo com a Lei 4.320/64 a
classificação por natureza de receita busca a melhor identificação da origem do
recurso segundo seu fato gerador.
- ainda com relação a classificação por
natureza da receita têm-se os níveis: 1) categoria econômica que classifica as
receitas em: receitas de correntes que são provenientes do poder impositivo do
Estado, da exploração de atividades econômicas e de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas; receitas de
capital que são provenientes da realização de recursos financeiros oriundos
de constituição de dúvidas; 2) fonte de
receita (ou subcategoria econômica) que divide a classificação econômica das
receitas em sub grupamentos: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
- a classificação por fonte de recursos é aquela que classifica a receita conforme a
destinação legal dos recursos arrecadados, ou seja, permite um melhor acompanhamento
e controle do grande número de vinculação existente entre receitas e despesas.
- as classificações de despesa permitem
verificar a aplicação dos recursos públicos pelo governo respondendo a
questionamentos tais como, quem aplica os recursos? Como se aplicam os
recursos?
- a classificação doutrinária mesmo não
tendo uma lei que a ampara influência na “previsibilidade” da despesa nas Leis Orçamentária Anual
(LOA).
No caso de despesa essa classificação a divide em apenas
orçamentárias e extra-orçamentárias não apresentando originárias ou derivadas
como no caso da receita.
- a classificação institucional
compreende os órgãos do Governo Federal e suas respectivas Unidas Orçamentárias
(UO) e serve para controlar a execução das despesas.
- de acordo
com Bastos (2007), citando a portaria 42/99 do Ministério de Estado do
Orçamento e Gestão, artigo 6° a
classificação funcional-programática visa a clarificar a identificação dos
produtos a serem obtidos no processo orçamentário; a estruturar planos e orçamentos
modularmente; bem como viabilizar a efetiva consolidação racional das
informações orçamentárias.
Esta classificação representou um grande
avanço na técnica de apresentação orçamentária pois permite a vinculação das
dotações orçamentárias e objetivos de governo que são viabilizados pelos
Programas de Governo. Segundo Silva (2001) esses programas, dentro desta
classificação, são desdobramentos das funções básicas do governo já que fazem a
ligação entre os planos de longo e médio prazos e representam os meios e
instrumentos de ação, organicamente estruturados e/ou articulados para o
cumprimento das funções.
Deste modo,
a classificação funcional programática se apresenta assim:
• um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o
maior nível de agregação das ações, de modo o refletir as atribuições
permanentes do Governo.
• um rol de sub-funções, representando produtos concretos.
São os meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o
cumprimento das funções. [...].
• um rol de programas, representando produtos e ações
parciais de sub-funções. (SILVA, 2001, p. 1).
Em síntese,
na classificação funcional - programática, as funções representam as áreas de
atuação do Governo, as sub-funções e programas representam os objetivos que se
pretende alcançar e os meios de alcançar tais objetivos.
- a classificação por natureza de
despesa e bastante complexa já que considera a categoria econômica, o grupo, a
modalidade de aplicação e o elemento da despesa a ser classificada. No caso da
“categoria e/ou econômica da despesa” a classificação envolve o controle e a
utilização dos meios e a produção ou não de variação patrimonial, compreendendo
de capital (SILVA: 2001).
- as classificações complementares se divide e quatro classificações:
1 - por esfera (ESF) que abrange a LOA já que atua nos orçamentos
fiscais, de investimento das empresas e de seguridade social;
2 - por identificador de resultado primário (RP), esta classificação,
segundo Bastos (2007) tem como finalidade auxiliar a apuração do resultado
primário previsto na LDO, devendo constar no Projeto de Lei Orçamentária Anual
(PLOA);
3 - classificação por identificador de uso. Para Bastos (2007) destina-se a identificar os
recursos que compõem a contrapartida nacional de empréstimos ou de doações ou
destinam-se a outras aplicações, constando da lei orçamentária e de seus
critérios adicionados;
4 - a classificação por fonte de
recursos possibilita a ligação entre receita e despesa públicas já permite
saber se as receitas arrecadadas estão sendo destinadas aos fins legalmente
previstos.
O que se percebe no estudo de Bastos (2007) é que um dos
principais objetivos de se criar em sistema de classificações orçamentárias é a
viabilização da obtenção de informações gerenciais e administrativas.
Atualmente, os processos que destinam-se
aos gastos públicos não são totalmente íntegros no que se referem ao
atendimento das demandas sociais, porque há um desnivelamento perceptível entre
o levantamento de prioridades e a escassez de recursos disponíveis.
Por
exemplo, em função dos elementos da classificação funcional-programática é o
rol de funções, que, representa os objetivos mais gerais. Então, a função Saúde e Saneamento é uma prioridade, mas, está desdobrada em
outras sub-funções que, como foi
dito, representam produtos concretos, entre elas, a sub função de Saúde,
Saneamento e Proteção ao Meio Ambiente e, que se desdobra em programas de Abastecimento de Água,
Saneamento Geral, Sistema de Esgoto etc. assim, ao si considerar a situação de
um país em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, todos esses programas
deveriam ser levantados como prioridade,
mas, o país não tem recursos de qualquer ordem e/ou natureza suficiente para
priorizá-los. Desta forma, prioridades e recursos vivem se confrontando na
Administração pública e, se não houverem políticas de alocação de recursos
públicos dificilmente haverá eficiência na medição dos gastos públicos.
Iniciativas corretivas como PPA, LDO, LOA e as classificações orçamentárias têm
contribuído grandemente em prol dessa eficiência, daí a necessidade de
aprofundar os conhecimentos acerca destas iniciativas.
CAPÍTULO
03: A MEDIÇÃO DA EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS
Retomando
início da pesquisa, foi citado que o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão e o Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração - CONSAD
- propõem a modernização da administração pública sob várias considerações e
alternativas inovadoras. Entre essas considerações, existem algumas intimamente
relativas à medição dos gastos públicos, podendo apontar: a) que as restrições
dos gastos públicos e o aumento das demandas sociais fazem emergir a
necessidade dos Governos trabalharem de forma coordenada com bases integradas e
cooperativas para que possam obter maior sinergia nas ações e maior eficiência
e efetividade das políticas públicas: b) que a necessidade de se alcançar
melhores resultados para a sociedade com maior qualidade do gasto público, ou
seja, com a otimização da aplicação dos recursos disponíveis é consenso entre
governos e sociedade (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e CONSAD,
2008).
Também,
entre as alternativas inovadoras propostas pelos órgãos citados pode-se citar
dois elementos estruturais que garantem o bom desempenho dos gastos públicos:
a) propiciar melhor articulação entre os instrumentos do ciclo de gestão-
planejamento e orçamento- e rever o modelo de gestão orçamentária de forma a
orientá-lo para resultados; b) reforçar os instrumentos de prevenção e combate
à corrupção destacando a necessidade de reforçar e institucionalizar mecanismo
de transparência e controle social; a adoção da ética como medida relevante e a
instituição de sistemas de alerta para subsidiar as decisões de alocação de
recursos e para prévios (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e
CONSAD, 2008).
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