A INTERRELAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ORÇAMENTO PÚBLICO COM A MEDIÇÃO DA EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS NO BRASIL - PARTE 1

Blog “Erário Brasileiro”, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.

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UNIVERSIDADE GAMA FILHO

JOÃO BOSCO DE ANDRADE

A INTERRELAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ORÇAMENTO PÚBLICO COM A MEDIÇÃO DA EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS NO BRASIL

Pires do Rio

2009

JOÃO BOSCO DE ANDRADE

A INTERRELAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ORÇAMENTO PÚBLICO COM A MEDIÇÃO DA EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS NO BRASIL

Monografia apresentada à Universidade Gama Filho como requisito parcial para obtenção do título de especialista em Administração Pública, Finanças e Orçamento Público.

Orientador (a):Cristiani Bereta da Silva

Pires do Rio

2009

RESUMO

As políticas públicas dos países são decorrentes das metas estabelecidas nas conferências mundiais da Organização das Nações Unidas (ONV). Por sua vez, o poder público e/ou a administração pública atua em seguimentos essenciais como: saúde educação, habitação, dentre outros. Esta pesquisa tem como objetivo compreender a inter-relação desse poder público e do orçamento público, como principal instrumento, das políticas orçamentárias do país – com a medição da eficiência dos gastos públicos e analisar as variáveis condicionantes entre as políticas públicas e a escassez de recursos destinados aos seguimentos acima citados. Com o uso de um estudo quantitativo-descritivo constata-se que a inter-relação a ser compreendida não apresenta relacionamento linear quando considerados o volume total dos benefícios com o volume total dos custos. E, mesmo que a administração pública esteja se tornando mais transparente com implementação do Planejamento Estratégico relacionada aos, Plano Plurianual, Leis de Diretrizes Orçamentais, Lei Orçamentária Anual de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, observa-se a necessidade da realização de estudos sobre a efetiva aplicação dos recursos públicos, bem como a real impacto desses investimentos no desenvolvimento social do país. Estudos sobre esse desenvolvimento social revelam que a falta de um relacionamento linear entre benefícios e custos não ocorre porque os esforços que uma nação tem direcionado a seus problemas sociais podem não ter ainda provocado resultados suficientemente amplos para garantir uma administração pública de qualidade. Entretanto, os resultados das políticas orçamentárias implementadas, até o momento, não atendem as expectativas da população e, dado o contexto da nova forma de gerir os bens e recursos públicos, tem-se observado que os mesmos se tornam cada vez, mais escassos embora imprescindíveis à gestão pública. Para tanto, esta pesquisa procura apontar algumas vertentes que já foram introduzidas como forma esclarecer o que a administração pública atual tem feito para se desvencilhar de padrões patrimonialistas e burocráticos e, principalmente, tornar transparente: os processos de alocação de recursos públicos, as políticas orçamentárias destinadas aos gastos desses recursos e a eficiência dos gastos públicos aqui entendidos como gastos que melhoram as condições de vida da população brasileira.

Palavras-chave: administração pública, benefício-custo, orçamento, alocação de recursos, gastos públicos.

ABSTRACT

Public policies of the countries are from the targets set in the world conferences of the United Nations (ONV). In turn, the public and / or public administration operates in follow such as: health education, housing, among others. This research aims to understand the interrelation of public power and the public budget, as the main instrument, the budgetary policies of the country - with the measurement of the efficiency of public expenditures and consider the variables as between public policies and resources for escassiz follow above. Using a quantitative-descriptive study finds that the connection to be understood has no linear relationship found when the total benefits with total costs. And even if the government is becoming more transparent with implemented, as Pluriannual Plan, Law of Budgetary Guidelines, Annual Budget Law and Fiscal Responsibility Law, there is the need for studies on the effective application of public resources and the real impact of investment in social development of the country. Studies show that social development that the lack of a linear relationship between benefits and costs not because the efforts that a nation has directed their social problems may not have results yet caused large enough to ensure a quality of public administration. The society has lived with many changes in all segments of everyday life, however, technological advances, primarily related to the dissemination of information, are factors that have mobilized a portion of the population, to understand these changes and seize opportunities. To that end, the government has sought to implement policies that maximize the results of social programs. However, the results of fiscal policies implemented so far, always frustrated the expectations of the population and, given the new way to manage the assets and resources, has been observed that they become ever more scarce although essential to public administration. Thus, this research seeks to point out some aspects have been introduced as a way to clarify what the current administration has done to standards desencilhar assets and bureaucratic and, especially, become transparent: the process of allocation of public resources, fiscal policies spending for these resources and efficiency of public spending here understood as expenditures that improve the living conditions of the Brazilian population.

Keywords: public administration, benefit-cost, budget, allocation of resources, public spending.

  

SUMÁRIO

 

INTRODUÇÃO

CAP. 01 - FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

            1.1 Os principais modelos de Administração Pública

            1.2 Proposições da Gerência Pública para o Século XXI

CAP. 02 - ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO NAS ORGANIZAÇÕES DO SETOR PÚBLICO

2.1 Principais instrumentos da Política Orçamentária

2.2 Os princípios orçamentários

2.3 Classificações Orçamentárias

CAP. 03 - A MEDIÇÃO DA EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS

3.1 A relação Cidadãos e políticos na questão dos gastos públicos

3.2 A alocação dos recursos públicos, um dos principais objetivos da Políticas Orçamentais

3.3 A busca da medição da eficiência dos gastos públicos no Brasil

CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

INTRODUÇÃO

            Na era da informação, a sociedade tem convivido com o avanço dos meios de comunicação, associado à abertura de mercados, precedido de inúmeras transformações em quase todos os segmentos da vida. Consequentemente, parte da sociedade tem realizado um esforço para compreender tais mudanças, a fim de definir estratégias que permitam aproveitar oportunidades nesse mundo de transformações rápidas. Neste contexto, a Administração Pública tem procurado assumir, cada vez mais, um papel de destaque no cenário mundial, no qual sua política de divulgação de informações tem incorporado elementos de responsabilidade social das entidades. No Brasil, esse tipo de mudança da atitude pode ser visualizado em todos os campos, como por exemplo o Impeachment que afastou o Presidente Fernando Collor de Melo (1990/1992) com abertura de uma CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito), o primeiro passo a ser adotado pelo Congresso (senadores + deputados) para apurar as denúncias feitas contra o Supremo Mandatário da nação, assim como nos campos: empresarial (apoio à cultura, educação, esporte etc.); governamental (valorização do servidor, aumento quantitativo nos investimentos sociais); e no campo comunitário (maior participação).

Esse crescente interesse da população em participar da vida política e, em especial, de temas ligados à área social, possibilita ao cidadão entender melhor o papel do Estado como agente arrecadador de tributos e distribuidor destes através de programas de saúde, educação, habilitação etc. essa conscientização da sociedade tem provocado, também, mudanças comportamentais na política, exigindo dos governantes, maior controle e transparência dos recursos públicos. O poder público tem como prerrogativa constitucional assegurar o bem-estar do cidadão e garantir a efetiva realização de serviços essenciais.

 Tendo em vista que o desenvolvimento humano medido pela ONU aborda dimensões que apresentam relação direta com as prerrogativas constitucionais do poder público, sendo que quanto maiores os investimentos neste segmento, teoricamente, maior seria o nível de desenvolvimento humano do município, do estado e do país. É neste contexto, que esta pesquisa procura investigar a inter-relação entre a Administração pública e o orçamento público, com a medição da eficiência dos gastos públicos no Brasil, abordando a necessidade dessa eficiência no ciclo da gestão orçamentária. Destacando-se informações adequadas sobre o funcionamento da Administração Pública a fim de ajudar os órgãos administrativos a desenvolver suas políticas, administrar seus custos eficientemente, aumentar a efetividade e promover a transparência da gestão pública, ampliando o grau de “accountability”.

Segundo teóricos há três propósitos principais da “accountability” na Administração Pública: direcionar e orientar a ação administrativa; aferir o desempenho e os resultados e garantir sua probidade e integridade.

Neste trabalho a expressão “accountability” apresenta o sentido de “responsabilização” como desafio dos agentes políticos, dirigentes e servidores pelo resultado de sua gestão, perante aos próprios atores acima, à sociedade aos políticos e aos órgãos competente aos quais prestam contas. 

Evitando à controvérsia entre as diversas expressões análogas como produtividade ou eficácia, convenciona-se medição da eficiência dos gastos públicos como uma forma do governo determinar se os produtos ou serviços estão sendo realizados a um custo razoável e com qualidade.

Neste sentido tem-se um parâmetro importante previsto nesse processo: o acompanhamento eficiente do desempenho institucional e o controle do aparelho do Estado pelos cidadãos, como a mensuração dos resultados dos serviços e/ou produtos ofertados pelas instituições públicas em relação à qualidade esperada pela sociedade. Esse sistema de mensuração compõe-se, através de indicadores de diversos tipos refletindo no interesse e nas expectativas do cliente-cidadão, quanto aos serviços e/ou produtos ofertados pelo Estado. Por outro lado, o controle do Estado sobre o como atingir as metas institucionais, definidas dentro das organizações e envolvendo a utilização dos indicadores, como da eficácia e a eficiência, que são indicadores financeiros, de desempenho operacional, de verificação do comprometimento da estratégia com as ações e programas desenvolvidos pela organização, bem como da qualidade total.

Atém o presente trabalho às tendências no campo das reformas administrativas observadas na década deste milênio apontadas na avaliação como instrumento para o aperfeiçoamento da gestão governamental, a elevação da eficiência e a ampliação do controle social respondendo aos desafios que se colocam para a administração pública em todos os seus níveis: atender de forma eficiente, rápida e satisfatória às demandas crescentes e diferenciadas impostas tanto da sociedade quanto de órgãos do próprio sistema.

Pretende-se destacar nesse novo cenário as características: crescente exigência de responsabilidades dos servidores, a escassez de recursos e a pressão para melhorar a gestão financeira, assim como, a consideração do público interno, no caso de uma instituição educacional, e externa em geral, como cliente principal dos serviços prestados pelo Estado. Neste sentido, constituem-se a parte indispensável da gestão moderna, ao lado da fixação de metas, contratos e ajustes para o controle da prestação de serviços públicos.

            Para a realização desta pesquisa valesse – à de estudos qualitativos já que o seu objetivo maior é ampliar a compreensão acerca da relação de três componentes triviais para a economia do país ser suficientemente provedora do bem estar social: administração pública, políticas orçamentárias e medição da eficiência dos gastos públicos e os objetivos específicos propiciam explicações para o fenômeno em estudo (benefício-custo). Oferecer uma contribuição para a melhoria do processo de gestão pública e social às três esferas governamentais.  Assim, a pesquisa se constitui de três capítulos sendo que o primeiro trata dos fundamentos da Administração Pública, enfocando seus principais modelos e as proposições da nova forma de administrar surgida no século XX e implementada no século XXI; o segundo capítulo privilegia estudos práticos sobre o orçamento público, destacando os principais instrumentos da política orçamentária, os princípios e as classificações que o envolvem. O terceiro capítulo, por sua vez, investiga empiricamente os fatores condicionantes das políticas públicas (investimentos públicos), isto posto, de acordo com o objetivo deste trabalho em ampliar conhecimentos práticos tendo em vista a classificação desta pesquisa como quantitativa descritiva, de caráter empírico-analítico.

CAPÍTULO 01: FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

            A redemocratização vivenciada pelo Brasil nas ultimas décadas e a certeza de que uma gestão pública eficaz pressupõe planejamento e transparência das ações desenvolvidas por aqueles que gerenciam os recursos públicos, tem motivado profissionais da administração em geral, bem como a sociedade, a adotar procedimentos que assegurem o aprimoramento das regras institucionais formais que se relacionam com o planejamento, direção e controle dos bens públicos e, ainda, assegurem uma maior aproximação e participação da sociedade na gestão desses bens.

            Um desses procedimentos adotados pelos profissionais administrativos e sociedade é: ampliar conhecimentos sobre a Administração Pública ou, sobre os atos relacionados à gestão dos recursos públicos, considerando, necessariamente, que a medição dos gastos públicos merece a garantia de participação e controle social sobre o ciclo orçamentário. Entretanto, é preciso entender que “um mecanismo de controle social é, [...] um processo motivacional em um ou mais atores que tendem a neutralizar uma tendência para o desvio do cumprimento das expectativas do papel do Estado” (PARSONS, 1970 apud CASTRO & DIAS, 1974, p. 223).

            Considerado esse conceito pode-se dizer que faz parte desse mecanismo a concepção do que é administração pública, quais os seus principais modelos e quais são as suas proposições para este século. A Administração Pública pode ser concebida, segundo vários autores, como o processo de aplicação de atos e fatos correlacionados aos órgãos federal, estadual e municipal e tem como fio condutor a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

            Pela definição dada, observa-se que a Administração Pública é um instrumento que controla não somente o patrimônio dessas esferas públicas, como também, o orçamento e a sua execução (previsão e arrecadação da Receita e a fixação e execução da despesa) por isso, têm como instrumento de transparência a Contabilidade Pública.

            Para Silva (2001) a Contabilidade Pública, além de registrar todos os fatos contábeis (modificativos, permutativos e mistos), registra, também, os atos potenciais praticados pelo administrador, que poderão alterar qualitativa ou quantitativamente o patrimônio. A Contabilidade Pública é o ramo da Contabilidade que se dedica ao estudo do Patrimônio dos entes públicos, entendidos como aqueles que são regidos pelo Direito Público Interno. No Brasil a Contabilidade Pública advém diretamente da Legislação, cujo principal dispositivo legal é a Lei 4.320/64, embora na sua maior parte ela traga regulamentação orçamentária e financeira, e não patrimonial ou contábil solidamente ligada à gestão de recursos públicos orientada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

            A partir dos anos 80 deste século XXI surgiram novos paradigmas para a administração pública. A nova administração, que segundo Langhlin, Ashburner e Dunleavy/Hood citados por Castro e Gomes (2007) tem sido vista pelos críticos como uma ideologia baseada no mercado, que invadiu as organizações do setor público previamente imbuídas de valores contra-culturais, como uma administração híbrida que enfatiza continuamente os valores fundamentais do serviço público que poderá ser vista como uma importante ruptura nos padrões de administração do setor público com maiores significados, deixando, assim, de ser um mero modismo.

            Para Castro e Gomes (2007, p. 47):

A teoria da administração pública, contudo, argumenta que os papéis e as capacidades não são prontamente transferíveis do setor privado para o setor público porque a natureza das tarefas executadas é fundamentalmente diferente. No setor público, há uma série de condições distintas (tais como um papel mais importante para a escolha coletiva, cidadania, noções de necessidade e justiça) que não aparentes no setor privado [...]. Algumas vezes os serviços públicos são vistos como compreendendo uma forma distinta de organização de trabalho.

           

Nem por isso esses serviços descartam a manifestação de idéias e crenças importantes na área administrativa, isto é, na administração pública essas manifestações ocorrem e desaparecem, porém, estão sempre relacionadas a componentes sociais e, principalmente, quebrando padrões modistas.

            Essa quebra de padrões modistas é fundamental numa administração pública que objetive controlar os gatos públicos, porque para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração – CONSAD - (2008) “o arcabouço legal e institucional da administração pública é, de maneira geral, calcado em valores e práticas que, em muitos casos, estão ultrapassados.”

Desse modo, estes órgãos propõem a modernização da administração pública considerando vários fatores e/ou tópicos a serem implementados entre eles: Simplificar os processos de trabalho de forma a diminuir o excesso de regras e controles, e orientar a atuação das instituições públicas para resultados, além de propiciar melhor articulação entre planejamento e orçamento. O que esperam estes órgãos é que as instituições e os setores públicos possam, através de mecanismos de coordenação e integração das ações dos seus governos, entre outras coisas, e conseguir o uso coordenado de recursos com vistas ao alcance dos resultados desejados.

O maior desafio da administração pública perante o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e para o Consad (2008) é a prevenção e combate à corrupção principalmente no que se refere aos sistemas que deveriam subsidiar as decisões sobre a alocação de recursos. Esses órgãos consideram ainda que seja preciso a:

[...] realização de estudos e pesquisas para subsidiar as políticas e diretrizes [...] para melhorar a gestão pública. Embora os principais entraves e problemas da administração pública sejam conhecidos, existe enorme carência de estudos e pesquisas sistematizados sobre o assunto que possibilitem entender a dinâmica dos problemas e a qualificá-los para subsidiar a elaboração de propostas, de solução adequadas. E fundamental investir na melhoria da gestão pública [...]. o desafio de modernizar a gestão é de todos os três níveis de governo, de todos os poderes e também da sociedade, em particular dos setores organizados. (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONSAD, 2008, p.p. 2-3)).

           

Nota-se, portanto, que a Administração Pública é complexa, abrangente e cheia de problemas. Entretanto, há um elo que permite aos gestores e sociedade interagirem no contexto real da ação institucional, isto é, esses atores compreendem a atuam nas múltiplas faces da ação governamental, mesmo porque “uma prefeitura, um ministério ou um Parlamento intervêm, [...] sobre o conjunto da sociedade. Tomam decisões, alocam recursos, impõem obrigações, [...]. Em nossas sociedades, a esfera pública e estatal instalou-se em todas as partes [...]” (BITTENCOURT, 2007, p. 7) o que implica um uma interação quase que imposta nas decisões políticas, nos programas de ação, na legitimidade das decisões, etc.

1.1-  Os Principais Modelos de Administração Pública

As mesmas razões que levam a sociedade contemporânea a não ignorar as normas que regulam a coexistência pacífica dos indivíduos em sociedade determinam também que essa sociedade não pode subsistir na falta de um poder social. Este tipo de poder é necessário para estabelecer o equilíbrio societário, mas, principalmente, para responder às demandas dos grupos sociais através de metas, condições objetivas, de suas relações políticas e resultados. Esse seria o fundamento da administração pública: um poder social capaz de responder as demandas sociais através de ações governamentais que ignorem a problemática da origem do Estado (leia-se: público).

É real que se encontra em todas as formas de sociedade humana uma espécie originária do poder, que é o poder não circuncentro, exercido pela opinião pública, de acordo com as crenças, usos, costumes e tradições ditadas pela consciência coletiva, mas, se o poder foi empolgado por alguém, esse é o dono do poder. De acordo com (Machado Neto, 1975, p. 160)

                       

“a administração pública tem seu dono; para a União: o Presidente, para o Estado: o Governador; e para o Município: o Prefeito cujas funções administrativas dizer respeito ao próprio organismo de cada esfera, pelas quais o administrador (ou o dono do poder) regula suas atividades e determina o modo de exercício de suas funções em geral”.

Nas funções políticas, o administrador público mantém relações entre a esfera que administra e os grupos internos, especialmente os partidos e facções políticas ou, com grupos externos. É preciso considerar que tantos as funções administrativas quanto às funções políticas estão sujeitas à democracia, o que faz pensar que a administração pública deve ser democrática.

O patrimonialismo, como um modelo de administração pública tem sua formação, ou surgimento desenvolvido juntamente com o Estado brasileiro e vem moldando os dirigentes desde o inicio de sua formação.

Este processo teve inicio a partir do período colonial, onde o Brasil se encontrava apenas em condições de patrimônio da coroa portuguesa. Como tal, este enviava seus funcionários que vinham para estas terras com objetivo de ocupar cargos administrativos. Através da posição que estes cargos lhes conferiam, estes funcionários se mostravam corruptos e infiéis às ordens do rei. Devido a posição e status de nobreza que tais cargos conferiam, estes passaram a (inclusive) ser vendidos; demonstrando que não havia limites entre o público e o privado, pois quem possuía algum destes poderes, adentrava o outro. Os recursos advindos do patrimônio pessoal ou público (tributação) eram gastos de maneira indistinta.

O modelo de Administração pública patrimonialista não apresentava nenhuma preocupação com a medição dos gastos públicos, pois ele caracteriza-se pela predominância no período Feudal, onde o patrimonialismo atendia ao interesse da classe dominante. Hoje, o patrimonialismo compromete a finalidade do Estado defender a coisa pública quando as atividades deixam de estar comprometidas com a melhor relação custo beneficio, para atender questões que privilegiam poucos.

Para os estudiosos da administração pública, entre eles, Faoro (2001), o patrimonialismo é a apropriação privada dos bens públicos, não apenas dos bens materiais, mas do próprio exercício do poder. O governante é um Senhor que tudo pode e o Estado é como se fosse sua propriedade particular. Assim, os cidadãos não têm direito de fato, recebem benesses aqui e ali, em lugar de exigir os serviços e benefícios que são devidos à sociedade. Troca-se cidadania por relações de favor pessoal minimizando assim os direitos, a justiça, a ética, o bem comum e os valores morais. Dessa forma vicejam a subserviência, o engodo, o banditismo político, a impunidade, o mau uso do dinheiro público e a miséria social.

Pode-se observar, através da descrição realizada por Faoro, que os funcionários do rei eram o "outro eu do rei". Seguindo conforme este aspecto observado pelo autor, os funcionários reais que ocupavam os cargos públicos se utilizavam de suas posições, como representantes do rei, para proveitos pessoais, ou seja: se utilizavam dos cargos públicos, que lhes eram conferidos conforme suas ligações pessoais, para proveito próprio. "O funcionário é o outro eu do rei, um outro eu muitas vezes extraviado da fonte de seu poder." (FAORO, 2001, p. 199). As funções públicas eram instituídas apenas em cumprimento às ordens reais. Contudo, resultou na formação de uma classe dominante contemplada com diversas regalias.

            Neste modelo de administração pública havia uma explicita divisão de classes sociais, a começar pelos cargos públicos que eram atribuídos aos letrados e influentes. Segundo Faoro, 2001, p. 200 havia, também, uma enorme corrupção e infidelidade às ordens do rei.  Outra característica a ser observada é mistura entre os poderes, ou seja: as áreas de administração, legislativo e o judiciário eram confundidos e exercidos pelas mesmas pessoas. Quem ocupava um cargo público se revestia de poderes e regalias que só esta condição lhes permitia. “... a inquieta, ardente, apaixonada caça ao emprego público. Só ele oferece o poder e a glória, só ele eleva, branqueia e decora o nome" (FAORO, 2001, p. 440).

            E finalizando, este modelo de administração pública que se moldou a partir de interesses próprios ficou caracterizado pela cordialidade, que tratam de situações que deveriam ser de interesse geral e caráter impessoal da mesma maneira como tratariam de seus problemas pessoais, mas sempre mantendo as relações de poder intactas, na qual os mesmos grupos sempre se encontram acima dos demais. Uma cordialidade que, serve de disfarce para verdadeiras intenções, que consistem em abranger todos em seu círculo familiar de maneira a mantê-los sob controle e, por conseguinte, manter a supremacia social sob os demais (HOLLANDA, 1986, p. 147). Assim, como observações realizadas por estrangeiros, nas quais se atentam para a necessidade de fazerem amizades antes de fazerem negócios, este tipo de atitudes são comuns em outras esferas, como nas estatais. Desta maneira, o homem cordial abrange, em seu círculo familiar, tanto as relações de cunho particular como as de finalidade pública, não permitindo que o Estado exerça sua função que é segundo Sérgio Buarque, "a superação dessa ordem doméstica e familiar e que faz do indivíduo um cidadão portador de direitos e deveres perante o Estado." (HOLLANDA, 1986, p. 141).

            Entretanto, é oportuno dizer que a administração pública patrimonialista origina-se do patriarcalismo e, com ele, do poder doméstico organizado nas sociedades medievais. Caracteriza-se por uma gestão estritamente firmada pela tradição onde o gestor toma decisões conforme seu prazer, sua simpatia ou sua antipatia, e de acordo com pontos de vista puramente pessoais, sobretudo suscetíveis de se deixarem influenciar por preferências também pessoais. A administração do Estado e suas instituições, sob o princípio do patrimonialismo é uma questão puramente pessoal do gestor público, inexistindo, por este motivo, uma clara diferenciação entre as esferas pública e privada (WEBER, 1989).

Numa gestão do tipo patrimonialista o quadro administrativo é constituído de dependentes pessoais do gestor (familiares ou funcionários pessoais) ou de parentes, amigos (favoritos), ou ainda por pessoas que lhe estejam ligadas por um vínculo de fidelidade (troca de favores). As relações que dominam o quadro administrativo não são as do dever ou a disciplina objetivamente ligada ao cargo, mas à fidelidade pessoal do servidor ao gestor (WEBER, 1989, p. 131). Neste modelo de gestão a separação entre assuntos públicos e privados, entre patrimônio público e privado desaparecem com a difusão do sistema de prebendas e apropriações.

            Weber (1991) denomina de prebendas, um estilo de administração patrimonialista mantida através de formas de sustento do servidor patrimonial entre elas, dinheiro ou bens, terras e serviços, probabilidades de vendas, direitos ou tributos. É como sustentar a existência de um quadro administrativo mantido por feudos.

            Os modelos burocráticos da administração pública, por sua vez, se fundamentam na teoria da política defendida por Max Weber. Teoria esta embasada no conceito de dominação que segundo Castro e Dias (1974) é a probabilidade de encontrar obediência dentro de um grupo determinado por mandatos específicos. Nem toda dominação se serve do meio econômico, mas, toda dominação sobre uma pluralidade de homens requer um quadro administrativo. Desta forma, pode-se entender o conceito de dominação correlacionado com teoria da Burocracia fundada por Weber, pois, para ele os tipos de poder inerentes à burocracia são os mesmos da dominação: tradicional, carismático, legal ou burocrático.

            A administração burocrática, segundo Weber, citado por Castro e Gomes (2007) é modelada a partir de sete dimensões básicas: (1) seus elementos básicos (autoridade, poder, hierarquia, disciplina, ordem e controle); (2) suas vantagens; (3) suas desvantagens e/ou disfunções; (4) seus diferentes graus dentro das instituições; (5) sua excessiva formulação de regras; (6) sua apreciação crítica; (7) seu excessivo racionalismo (autoridade legal).

Para Weber (1969) apud Castro & Dias (1974) o quadro administrativo do excessivo racionalismo só permite a participação de quem é qualificado profissionalmente para isto, mediante provas realizadas com êxito. Assim, pode-se pensar que no modelo burocrático da administração público, vigora o principio da separação plena entre a administração e os meios administrativos democráticos. Em outras palavras, na administração burocrática

[...] a totalidade do quadro administrativo se compõe, [...], de funcionários individuais [...] os quais: 1) pessoalmente livres, são obrigados somente em relação aos deveres objetivos de seu cargo; 2) em hierarquia administrativa rigorosa; 3) com competências rigorosamente fixadas; 4) em virtude de um contrato, ou seja, [...], sobre a base de livre seleção, segundo: 5) qualificação profissional que fundamenta sua nomeação – [...]; 6) são retribuídos em dinheiro, [...]; sua retribuição está graduada, [...], em hierárquica, logo segundo a responsabilidade do cargo e, em geral, segundo o principio do “decoro estamental”; 7) exercem o cargo como sua única, ou principal, profissão; 8) têm anti si uma “carreira” ou “perspectiva” de ascensão e promoções [...]; 9) trabalham com completa separação dos meios administrativos e sem apropriação do cargo; 10) e estão submetidos a rigorosa disciplina e vigilância administrativa. [...] (W. 1969, I, 176 apud Castro E Dias, 1974, p. 142).

            Diante das constatações acerca do quadro que compõe uma administração burocrática nota-se que esse modelo administrativo, por si só, já se faz desconectado das leis e regulamentos reais do governo e da sociedade e nem sempre gera estabilidade e eficiência.

            No caso da Nova Gestão Pública, vê-se uma administração com novas formas, novos papéis e novas culturas provenientes de um fenômeno organizacional também definida atualmente como Nova Administração Pública.

            Para Castro e Gomes (2007) esse fenômeno organizacional deriva de um grande número de programas e processos de mudanças que se inter-relacionaram no setor público britânico na década de 1980 que resultou no “fazer com menos” – movimento destinado a introduzir nos órgãos públicos padrões de gestão adotados pelas empresas privada.

            Os autores acima citados dizem ainda que no Brasil esse movimento foi inicialmente chamado de administração gerencial que de acordo com Padoveze- (1997) tem como objetivo facilitar o planejamento, controle, avaliação de desempenho e tomada de decisões internas, tendo como referencial os orçamentos e a utilização de várias moedas. Tem como orientação histórica o futuro das instituições, pois antes de impor as metas avalia o desempenho das ações e os resultados reais.

            As mudanças no setor público britânico e mundial são embriões da redemocratização administrativa. Era preciso haver projeções em favor da sociedade. De 1980 para cá, segundo alguns estudiosos, o setor público teve novas políticas administrativas que influenciaram fortemente no aspecto econômico do setor publico.

Segundo Castro e Gomes (2007) essas políticas administrativas decorreram de fatores tais como: evidente declínio no poder dos sindicatos do setor público e mudanças nas formas tradicionais de negociação salarial; certo enfraquecimento na autonomia de profissionais públicos altamente profissionalizados; a concepção de que os administradores do setor público eram profissionais beneficiados; o aumento de uma elite nomeada pelo Estado e o déficit democrático (poder dos consumidores).

            Castro e Gomes (2007, p. 40), citando outros autores, enfatiza que a nova administração pública se originou da importação de várias técnicas de gestão para o setor público, como também do nascimento de novos conjuntos de idéias e crenças importantes na área administrativa mas, não há definições clara sobre o que ela realmente seja, o que implica em fenômenos passageiros e modelos variados, isto é, em sistemas alternativos de idéias.

            Desses sistemas alternativos de idéias surgiram quatro modelos da Nova Administração Pública (NAP) que se distanciam das administrações Patrimonialista e Burocrática. De acordo com Castro e Gomes (2007: p. 41-43)

A NAP/ Modelo 01 [...] representou uma tentativa de tomar o setor público mais parecido com a iniciativa privada, guiado por noções rudimentares de eficiência. [...]. Para seus críticos, ela reflete um modelo inadequado e importado da administração do setor privado que não levou uma consideração as características [...] A NAP/ Modelo 02 [...] parece ter tomado o caminho inverso. Isso trouxe como resultado alguns desenvolvimentos organizacionais muito gerais, incluindo-se os seguintes: o desmonte e o dawnsizing; [...]. A NAP/ Modelo 03 [...] representa a aplicação, aos serviços públicos, da teoria administrativa chamada escola de relações humanas [...], com sua grande ênfase na importância da cultura organizacional. [...]. A NAP/ Modelo 04 [...] representa a fusão de idéias de gestão dos setores públicos e privado [...] e inclui uma forte ênfase na preservação da responsabilidade dos serviços por usuários locais e cidadãos [...].

           

Contextualizados esses modelos da Nova Administração Pública (NAP) percebe-se que as tentativas de desenvolver uma análise sobre as teorias administrativas são várias, o que se verifica é que uma administração contemporânea e democrática deve estar focada, nas políticas públicas, na economia do setor público, no processo de descentralização administrativa, nas estratégias de gestão das despesas e resultados, nos gastos públicos, etc.

            É todo um processo que não se limita só á União, Estado, Município ou Distrito Federal. A administração pública alcança a perspectiva internacional, bem como, a evolução econômica do mundo, por isso, o quadro administrativo atual deve estar realmente capacitado. Do ponto de vista do funcionamento das instituições e órgãos públicos, o que deve ser entendido não são as necessidades e interesses de todos os administradores, o que interessa é o objetivo do Estado em função da sociedade. Genericamente há um fenômeno muito geral pelo qual a administração pública, diretamente, responsabiliza o gestor pelo dano ou destruição de alguns dos desejos ou necessidades da sociedade que não tem efetivamente acesso ao controle dos gastos públicos. Embora isso procura reparar um erro, não soluciona definitivamente o problema de ingestão existente na Administração Pública em condições realistas. Neste sentido nota-se uma preocupação existente do atual governo em capacitar os gestores a fim de minimizar as perdas e os danos ao Erário.

            Sob a visão de Parsons (1970) citado por Castro & Parsons (1970) citado por Castro & Dias (1974) a administração pública seja qual for o tipo e o modelo deve apresentar quatro categorias estruturais: valores, normas, coletividade e papéis, que se tratam de um sistema social de funcionamento fundamental da coletividade, para a realização efetiva dos seus objetivos em favor desse sistema que é constituído pela interação de administradores públicos e da sociedade com suas demandas.